Lateinamerika braucht seine regionale Entwicklungsbank (CAF) für die Kooperation mit China

Lateinamerika braucht seine regionale Entwicklungsbank (CAF) für die Kooperation mit China

Thomas Bonschab

Nach Afrika und Asien will China nun auch für die Zusammenarbeit mit Lateinamerika ein neues Kapitel aufschlagen. Allein in den vergangenen 12 Monaten sind Staatschef Xi Jingping und Premier Li Keqiang auf den Kontinent gereist.

Im Gepäck: eine geopolitische Gesamtstrategie und die Bereitschaft zu beachtlichen Investitionspaketen. Xi hat während seiner Reise im Juli 2014 für einen Rahmen des „1+3+6“ geworben – „ein Plan“ zwischen China und der Gemeinschaft lateinamerikanischer und den karibischer Staaten (CELAC) zu nachhaltigem und inklusivem Wachstum (2015 – 2019); „drei Motoren“ für Wachstum: Handel, Investitionen und finanzielle Zusammenarbeit; „sechs Kooperationsfelder“: Energie und Rohstoffe, Infrastruktur, Landwirtschaft, Fertigungswirtschaft, Informationstechnologie sowie wissenschaftliche und technologische Innovation.

Das klingt, wie so oft, strategisch gut durchdacht. Tatsächlich braucht China dringend Wachstum in anderen Ländern, um die Restrukturierung der eigenen Wirtschaft zu sichern. In China wird bereits von Zeiten des „New Normal“ gesprochen. Damit ist nicht nur gemeint, dass man sich langfristig auf ein etwas kühleres Wirtschaftswachstum von 7% einstellen müsse. Vielmehr steht dahinter die Einsicht, dass die Powerphase des „chatching up“ mit den westlichen Industriestaaten langsam abgeschlossen ist und weiteres Wachstum mehr Innovation erfordert und die Bereitschaft, sich stärker als bislang auf neue Partner und globale Regeln einzulassen.[1]

Die Gelegenheit, die sich hieraus für Lateinamerika ergibt, ist groß. Das bisherige Muster in der Zusammenarbeit mit China, nach dem Lateinamerika in erster Linie Rohstoffe und primäre Konsumgüter (Sojabohnen, Fleisch, Öl) exportierte, während China mit hochwertigeren Industriegütern (Autos, Computer, Maschinen) aufwartete, wird sich nicht dauerhaft halten können. „New Normal“ heißt zunächst einmal, dass der Rohstoffhunger aus China auf Dauer gedrosselt wird. An Bedeutung gewinnen werden voraussichtlich Innovations- und Wissenspartnerschaften sowie Kooperationen von Industrien und im landwirtschaftlichen Bereich. Und auch da, wo Rohstoffabbau im Mittelpunkt steht, sollte davon ausgegangen werden, dass sich chinesische Unternehmen weiter professionalisieren und mehr um public relations, Transparenz und eine Anpassung an lokale Märkte bemühen.

Die größte Hürde für die schnelle Umsetzung einer Süd-Süd-Kooperation zwischen Lateinamerika und China, die diesen Namen verdient, ist nicht fehlender Wille der beteiligten Akteure oder Widerstand der etablierten Industrieländer. Die USA mögen nicht glücklich sein über Chinas Präsenz in der Region. Mehr aber auch nicht. Die größten Beschränkungen liegen vielmehr in den fehlenden Kenntnissen der Akteure voneinander und in den unterschiedlichen Prozessen auf beiden Seiten.

Vor dieser Herausforderung steht auch die Lateinamerikanische Entwicklungsbank, Banco de Desarollo de America Latina (CAF). CAF ist einer der wenigen Ansprechpartner für die Region insgesamt, und insofern ein besonders wichtiger Akteur für die Entwicklung einer Süd-Süd-Kooperation mit China. Zwar kann die Bank formal die Region nicht repräsentieren oder im Namen der Mitgliedsstaaten sprechen, aber keine zweite Organisation dürfte besser in der Lage sein, eine Vogelperspektive für Lateinamerika einzunehmen und regionale Interessen zu bündeln. Ein strategischer Dialog, der alleine über die Mitgliedsstaaten Lateinamerikas läuft, wird zwangsläufig zugunsten des relativ gut organisierten China laufen.

Auch in einer weiteren Hinsicht scheint CAF ein besonders geeigneter Akteur für eine Gestaltung der Kooperation mit China zu sein. Es steckt in der DNA der Bank, keine Fragen der Governance auf den Verhandlungstisch zu bringen und unterschiedliche Regierungsformen zu akzeptieren. Das war lange der Schlüssel zum Erfolg der Bank in einer nicht immer stabilen Region. Wie auch immer man dazu stehen mag: China kommt diese Haltung natürlich entgegen.

CAF-Präsident Enrique Garcia hat die besondere Rolle, die seine Bank in den Verhandlungen mit China einnehmen kann, längst erkannt. Quasi in einem Probelauf hat er seine jüngst gegründeten Tochter CAF-AM (Asset Managment Corp) auf den Weg geschickt, um China als Partner für die notorisch unterfinanzierten Infrastrukturmaßnahmen in Lateinamerika zu gewinnen. Bislang ohne Erfolg. Im Mai 2015 ist er persönlich nach China gereist und hat noch einmal sein Interesse an einer „Strategische Partnerschaft“ und an neuen Mechanismen in den Handelsbeziehungen unterstrichen. Dabei wurde sichtbar, wie groß die Herausforderungen insbesondere für die Bank sind.

In Lateinamerika ist ein weitgehend neutrales, unpolitisches Verhalten gegenüber den Mitgliedsländern Voraussetzung für den Erfolg der Bank. In der Kooperation mit China ist jedoch nicht zu erwarten, dass allein über fachliche Kontakte von CAF mit ihren natürlichen Pendants – EXIM Bank, China Development Bank, Ministry of Finance – das gewünschte Geschäft zustande kommt. Das Thema „China und Lateinamerika“ ist in China hochpolitisch, und Vorstöße werden in der Regel von der Staatsspitze initiiert, oder zumindest müssen sie von ihr abgesegnet werden. Dies betrifft auch den zentralen Dialog, unter welchen Bedingungen sich chinesische Unternehmen in Lateinamerika engagieren, bzw unter welchen Konditionalitäten Kredite vergeben werden. CAF benötigt eine Gesamtstrategie, wie sie China auf politischer, institutioneller und finanzieller Ebene begegnen wollen. Darauf ist CAF (noch) nicht vorbereitet.

Der Aufbau von Fähigkeiten im Umgang mit China ist nicht nur eine Herausforderung für CAF, sondern für die gesamte Region. Viele Potenziale einer „Süd-Süd-Kooperation“ können nur verwirklicht werden, wenn es künftig mehr Institutionen und Unternehmen in Lateinamerika gibt, die mit den Ausgangsbedingungen in China vertraut und bereit sind, sich auf gemeinsame Lernkurven einzulassen.

Ein Beispiel: Im Rahmen der Umstrukturierung der Wirtschaft sind in China Überkapazitäten im industriellen Bereich entstanden. Lateinamerika könnte chinesische Erfahrungen und frei gewordenen Ressourcen dringend gebrauchen, um die eigene, vernachlässigte Industrie aufzuwerten. Ein echter Nutzen für die Wertschöpfungsketten in Lateinamerika kann aber erst dann entstehen, wenn eine solche Industriekooperation an eine gemeinsam erarbeitete Innovationspolitik anknüpft. Die chinesische Industrie versteht dies nicht als Akt der Solidarität, sie ihrerseits Märkte dabei erobern. Die Verwirklichung solcher Potenziale ist detailreich und oft wissen die relevanten Akteure nicht viel voneinander. Ähnliche Beispiele lassen sich für die Kooperationsbereiche Infrastruktur, Landwirtschaft oder Energie geben.

Die Entwicklungsbank CAF hat hier die Chance, einen zentralen Beitrag zu leisten. Sie kann die bilateralen Verhandlungen lateinamerikanischer Länder mit China aus regionaler Sicht ergänzen und sie kann nach Innen wirken, indem sie Kapazitäten aufbaut, die dazu beitragen, dass aus dem Projekt „China und Lateinamerika“ eine echte Süd-Süd-Kooperation wird.

Mitte Juli versammelt CAF-Präsident Enrique Garcia in Bogota seine Mitglieder um sich. Dabei wird es auch um China gehen.

[1] Hu Angang, 2015. „Embracing China’s „New Normal““, Foreign Affairs, Volume 94, Number 3

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