Chinas Firmenaufkäufe und der SVR

Germany for sale

Chinas Firmenaufkäufe und der SVR, von Helmut Reisen

Warum sträubt sich ein Land gegen Direktinvestitionen und Übernahmen aus dem Ausland? In vielen Entwicklungsländern, vornehmlich in Lateinamerika, wurde die Frage dependenztheoretisch beantwortet: Die Investitionen multinationaler Unternehmen verfestigen die nachrangige Position der armen Peripherie in der Weltwirtschaft auch nach der Dekolonialisierung. In Industrieländern werden Übernahmen systematisch behindert, wenn nationale Sicherheitsinteressen, räumlich konzentrierte Arbeitslosigkeit und Reziprozitätsmaßnahmen vorliegen.

In seinem Jahresgutachten 2016/17 plädiert die Mehrheit des Sachverständigenrates zur Begutachtung zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SVR) für eine unilaterale Offenheit gegenüber chinesischen Investoren; in seinem Minderheitenvotum fordert Peter Bofinger dagegen im Einklang mit der deutschen Regierung Reziprozität bei Direktinvestitionen, eine Strategie des tit-for-tat („wie Du mir, so ich Dir“).

Die Strategie der reziproken Liberalisierung wurde vom Spieltheoretiker Robert Axelrod (1984) entwickelt. Anlass waren vor gut drei Jahrzehnten die japanischen Direktinvestitionen, die in den USA und Europa protektionistische Diskriminierungsreflexe stimulierten. Heute wie damals lädt die Strategie der reziproken Öffnung des Kapitalverkehrs zu Vergeltungsmaßnahmen ein, die im Falle des riesigen Absatzmarktes Chinas der deutschen Industrie sehr schaden können.

Vergeltungsmaßnahmen sind bei wissensintensiven High-Tech-Industrien besonders wahrscheinlich. Die meisten Politiker betrachten die Hi-Tech-Ansiedlung in den eigenen Grenzen als Angelegenheit von ´ strategischer´ Bedeutung. Sicherheitspolitische Bedenken verstärken die Abwehrreaktionen, wenn Staatsunternehmen als Käufer auftreten, heute besonders im Falle der chinesischen Staatsunternehmen. Der Widerstand vieler Medien und Politiker gegen lobbyistische Einflüsterungen fällt daher entsprechend niedrig aus. Dieser Abwehr steht allerdings der Einwand entgegen, dass bei hohem Wettbewerbsgrad und niedrigen Umstellungskosten in rüstungsnahen Bereichen die sicherheitspolitischen Begründung von Übernahmeverboten wegfällt.

Dieser Beitrag plädiert für einen mittleren Weg zwischen Mehrheits- und Minderheitenvotum des Sachverständigenrates. Er erarbeitet Kriterien für eine Einzelfallprüfung und für reziproke Öffnung bei chinesischen Direktinvestitionen, welche gegen die potenziell hohen Kosten durch chinesische Vergeltungsmaßnahmen abzuwägen sind. Ein Beispiel: Der restriktive Genehmigungsprozess Chinas im Rahmen des ´National Security Review´ wurde erst als Antwort auf das amerikanische System des CFIUS eingeführt. Das Committee of Foreign Investment in the United States (CFIUS) ist ein ressortübergreifender Ausschuss der US-Regierung zur Kontrolle von Auslandsinvestitionen.

In Einklang mit der inzwischen vorherrschenden Lehrmeinung hat China seinen Kapitalverkehr graduell (anstatt abrupt) liberalisiert. Der Restriktionsindex der OECD ermittelt Eigentumshindernisse, Genehmigungsbarrieren, Personalvorschriften und weitere Restriktionen wie auf Landerwerb und Gewinnrückführungen.  Seit 2005 misst dieser Index, der von 0 (völlig offen) bis 1 reicht (abgeschottet),  einen Rückgang von 0,56 bis auf zuletzt 0,38 Indexpunkte. Es ist auffällig, dass die Forderungen nach Reziprozität bei Firmenübernahmen zugenommen haben, obwohl der Restriktionsindex der OECD für China eine graduelle Öffnung anzeigt.

Deutschland, nicht China, hat in den letzten Jahren laut dem 20. Global Trade Alert (GTA) Bericht die Öffnung seiner Außenwirtschaft deutlich eingeschränkt. Protektions-Ranking der G20-Staaten – die Anzahl protektionistischer Maßnahmen seit dem ersten G20-Gipfel im November 2008 weist Deutschland Platz 6 von 20 zu. Im Gegensatz dazu haben es nur Argentinien und China unter den G20-Staaten unterlassen, den Protektionsgrad ihrer Außenwirtschaft in den Jahren 2015/16 zu verschärfen. Laut GTA-Bericht ist China von Deutschlands Protektionsmaßnahmen am meisten betroffen: Seit November 2008 wurde China durch Deutschland mit mehr als 60 Protektionsmaßnahmen überzogen. Bundeswirtschaftsminister Gabriels retroaktive Rücknahme einer Übernahmeerlaubnis ist auch kompatibel mit einer weiteren Beobachtung des GTA-Berichts: Der wirtschaftspolitische Unsicherheitsindex diagnostiziert für Deutschland eine seit 2008 noch nie gemessene Erratik in der Periode 2015-16.

Seitdem Adam Smith seinen Wohlstand der Nationen im Jahr 1776 veröffentlichte, hat die vorherrschende Lehrmeinung die unilaterale Öffnung der reziproken Liberalisierung vorgezogen. Der SVR begründet sein Plädoyer für offene Kapitalmärkte auch im Hinblick auf chinesische Staatsunternehmen mit dem Theorem des „Free Trade for One“. Es kann allerding mit einem von Henning Klodt vorgestellten Handelsmodell gezeigt werden, dass ein genereller Unilateralismus schaden kann.

Das Handelsmodell identifiziert drei Bedingungen, die gleichzeitig vorliegen müssen, damit Deutschland ein Schaden durch ausländische Firmenaufkäufe erwächst:

  • Die Übernahmen lösen einen Technologietransfer aus,
  • verschlechtern die Austauschraten des Deutschlands und
  • Deutschland war Nettoausfuhrland in der Branche des übernommenen Unternehmens.

Regelgebundene Zulassungsverfahren für Unternehmenskäufe durch das Ausland sollten sicherstellen, dass diese drei Bedingungen alle vorhanden sind, bevor eine Untersagung ins Auge gefasst wird. Diese Bedingungen vermeiden auch Diskriminierungen bestimmter Staaten wie China, folglich auch willkürliche Staatseingriffe und handelspolitische Zerwürfnisse. Die bilaterale Beurteilung von Chinas kommerzieller Fairness verlottert leicht zu wohlfeiler Selbstgerechtigkeit. Die Strategie des tit-for-tat, die bei Deutschlands  Politikern und Lobbyisten derzeit viel Anklang findet, wird leicht durch protektionistische Kräfte gekapert. Mit der Globalisierung seit kurzem auf dem Rückzug, sollte im Zweifel der unilateralen Offenheit der Vorzug gegeben werden.

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Veröffentlicht von

weltneuvermessung

Helmut Reisen ist ein international anerkannter Experte zu Schwellenländern, Entwicklungsfinanzierung und Währungspolitik. Der langjährige Forschungsdirektor des OECD-Entwicklungszentrums (bis September 2012) ist emiritierter Titularprofessor an der wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der Universität Basel und Assoziierter Wissenschaftler am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik, Bonn.

Ein Gedanke zu „Chinas Firmenaufkäufe und der SVR“

  1. The „technology transfer“ seems too strict a condition. In fact with every acquisition a technology transfer of some sort is likely to take place, and it is often the motivation for acquisition in the first place. More stringent, but also more meaningful, is to restrict acquisition of IP that has positive externalities for the industry or the country as a whole. That of course requires judgment in the context of some industrial policy goal.

    In addition to the conditions mentioned, what can reasonably argued is that some countries (most OECD ones) are not in favor of their economy being dominated by state firms of whatever nationality.

    Whatever the grounds though, having explicit rules, preferably multilateral ones, would be a plus. Time to start taking with China as to what these rules should look like.

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