Vom Marshall Plan und anderen Kooperationskonzepten mit Afrika

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Vom Marshall Plan und anderen Kooperationskonzepten mit Afrika

Robert Kappel, 2. Dezember 2016

Es wäre gut, wenn ein bisschen mehr Wirtschaft in die Debatte um die Kooperation mit Afrika eingebracht würde. Es gibt klare Evidenz dafür, dass Armut sich am besten durch die Erhöhung der landwirtschaftlichen Produktivität und durch ein wachsendes Unternehmertum, das mehr Jobs für Beschäftigungslose schafft, verringern lässt. Voraussetzung ist eine stärkere Marktintegration.

Alle Daten zeigen, dass dies auf dem Kontinent nicht weitgehend genug stattgefunden hat. Afrika ist nicht China und schon gar nicht das Korea der 1950er Jahre. Denn trotz hohen Wachstums in zahlreichen afrikanischen Ländern, stieg die Armut weiter an. Dies hat damit zu tun, dass das Wachstum rohstoff-basiert war und vor allem auf die steigende chinesische Nachfrage nach Rohstoffen und landwirtschaftlichen Gütern zurückzuführen ist, die nur in geringem Maße mit Beschäftigungs- und Produktivitätswachstum zu tun hatte. Trade matters, eine alte Weisheit. Nur wer industriell fertigt, kann auch Jobs schaffen, nur wer eine moderne Landwirtschaft aufbaut, die mit der Nahrungsmittelindustrie verbunden ist, kann die erforderliche endogene Dynamik in Gang setzen. Afrika durchläuft somit einen ganz speziellen Strukturwandel. Für abwandernde Arbeitskräfte aus der Landwirtschaft gibt es keine Beschäftigungsmöglichkeiten in der modernen Industrie oder modernen Dienstleistungssektoren. Diese müssen in den informellen urbanen Sektoren, die weitgehend durch Kleinhändler und sehr kleine und unproduktive Unternehmen geprägt sind, überleben. Dies ist der erste Merkpunkt.

Ein zweiter Aspekt ist von Relevanz. Viele Analysen zeigen, dass große und mittlere formelle Unternehmen in Afrika eher die Ausnahme sind. Es gibt kaum einen Mittelstand, weshalb viele Experten von „The Missing Middle“ schreiben[1]. Die Zahl der mittelständischen Unternehmen ist sehr gering. In Lagos sind es gerade 5% (in Nigeria 1%) und in Uganda ebenfalls nur 2% (Kampala 5%) aller Unternehmen. Der überwiegende Teil der Firmen sind Mikrobetriebe des informellen Sektors (in vielen Ländern bis zu 90%) und einige weniger große Unternehmen, bspw. in der Nahrungsmittelproduktion, der Rohstoffförderung, im Bausektor, im Dienstleistungsgewerbe. Das Beispiel Tunesien ist besonders eklatant.[2] Obwohl es eine relativ große Mittelschicht gibt, lässt sich kein Zusammenhang zwischen dem Umfang der Mittelschicht und der Entwicklung eines unternehmerischen Mittelstands herstellen. 85 Prozent der Unternehmen in Tunesien sind Ein-Personen-Unternehmen; sie schaffen ca. 30 Prozent der Arbeitsplätze. Der Mittelstand macht gerade 2 Prozent der Unternehmen aus. Dass ein Mittelstand weitgehend fehlt, ist darauf zurückzuführen, dass die sehr kleine Zahl exportorientierter Großunternehmen (gerade 0,4 Prozent der tunesischen Firmen) allein 37 Prozent der Arbeitnehmer Tunesiens beschäftigt. Diese dominierenden Großunternehmen, die kaum Verknüpfungen mit tunesischen Zulieferern haben, schränken die Möglichkeiten für den tunesischen Mittelstand stark ein. In Tunesien, das im Vergleich zu Nigeria und Uganda eine weitaus größere Mittelschicht hat, kann der Mittelstand wegen der einseitigen staatlichen Unterstützungsmaßnahmen zugunsten von Großunternehmen, der bedeutenden Rolle ausländischer Investoren in der Produktion einfacher Konsumgüter (Textilien, Elektroindustrie) und der Ausrichtung der Wirtschaft auf den Export nach Europa seine Möglichkeiten nicht ausschöpfen.

Ein dritter Merkpunkt wäre, dass zu spät kommende Industrialisierer – wie die meisten subsaharischen Länder – vor dem Problem stehen, dass Industrialisierung nicht mehr als Allheilmittel für Wachstum und Beschäftigung angesehen werden kann. Ärmere Länder können sich angesichts des globalen Wettbewerbs, des schnellen technologischen Wandels und der globalen Nachfrageverschiebungen hin zu Dienstleistungen kaum noch erfolgreich industrialisieren. Afrikanische Unternehmen produzieren heute nicht mehr hinter Schutzmauern im eigenen Land, sondern stehen im Wettbewerb mit Produzenten aus aller Welt. Entscheidend wäre für einen Durchbruch bei der Entwicklung eines konkurrenzfähigen Mittelstandes und einer Industrie, dass die Rahmenbedingungen deutlich verbessert werden müssen, also Senkung der hohen Handelskosten, der hohen Transportkosten, der Ausweitung der Märkte, Verbesserung der Massenproduktionsvorteile, Zugang zu Finanzen usw. Eine der wichtigsten Hürden für Wirtschaftswachstum ist die politische Ökonomie der Favorisierung großer Unternehmen durch die Staatseliten.

Ein vierter gravierender Faktor ist die mangelnde Marktintegration. Es wird häufig Staats- und Marktversagen (je nach ideologischer Zuordnung) beobachtet. Das Problem ist jedoch die mangelnde Marktintegration der Wirtschaftssubjekte. Dies sind vor allem die Bauern und die ländlichen Unternehmen, die weitgehend kleinräumig agieren müssen. Ihnen fehlen die Verbindungen zu den Konsumenten in den Städten und zu anderen Unternehmen, und sie sind nicht dem Wettbewerb ausgesetzt. 60% der afrikanischen Bevölkerung hat keinen Zugang zu Elektrizität, der Zugang zum Internet ist stark eingeschränkt, die Bankendichte ist sehr gering, die Straßen verbinden nicht die Städte untereinander, es fehlt an festen Straßen überall auf dem Kontinent. Informationen fließen nicht oder nicht schnell genug. Die Kleinstädte und das Land sind abgekoppelt. Sie sind nicht in die Märkte integriert. Nicht-verbunden-sein der Menschen und Firmen untereinander und zu den Märkten ist das größte Problem und trägt zu hohen Geburtsraten und zu prekären Gesellschaftslagen bei.

Immer wieder wird unterschätzt, wie bedeutsame der Zusammenhang zwischen Produktion, Handel und Marktöffnung ist. Dies ist ein fünfter Punkt. Der Handel innerhalb Afrikas ist zwar gestiegen, beträgt aber immer noch gerade 15% des Gesamthandels. Hohe Zollbarrieren aber auch die mangelhaften Straßenverbindungen zwischen den Ländern behindern den Austausch untereinander. Die Zollbarrieren nach Europa sind geringer, aber hier hindern nicht-tarifäre Handelshemmnisse den Zugang zu den europäischen Märkten. Und die hoch subventionierte Landwirtschaft der Europäischen Union verzerrt den Wettbewerb zuungunsten Afrikas. So bleiben afrikanische Nahrungsmittelproduzenten fast ohne Exportchance. Zudem werden Afrikas Märkte von subventionierten europäischen (amerikanischen und chinesischen) Agrargütern überrollt. Aber dies ist nur die eine Seite der Medaille. Afrikanische Produzenten sind aufgrund mangelnder Produktivität, Produktqualität und Schnelligkeit meist nicht in der Lage, sogar bestehende Marktchancen wahrzunehmen. Sie kennen die europäischen, amerikanischen und chinesischen Märkte nicht, sie haben unzureichende Verbindungen und wenn sie diese haben, produzieren sie zu teuer. Wollen afrikanische Unternehmen ihre Exportchancen wahrnehmen, dann müssen sie selbst wettbewerbsfähiger werden und sich dem globalen Technologieniveau anpassen. Mangelnde Verbindungen erschweren den Zugang zu state-of-the-art Technologie. Der Ausbau der technologischen Kompetenzen, die Entwicklung eines F&E Sektors und höhere Investitionen in das Humankapital können interne und externe Effekte erzeugen und damit Beiträge zur Erhöhung des Wachstums der Arbeitsproduktivitäten und der Innovationsfähigkeiten afrikanischer Gesellschaften leisten.

Ein sechster Aspekt ist von Belang: die meisten afrikanischen Produzenten haben fast keine Chance der Herstellung einfacher Konsumgüter im globalen Produktzyklus. In Europa werden heute z.B. kaum noch T-Shirts produziert, die Produktion verlagerte sich nach Taiwan, später nach China und anschließend nach Bangladesh und Vietnam. Afrika wird aus verschiedenen Gründen eher marginalisiert bleiben. Nicht nur weil afrikanische Unternehmen zu teuer produzieren, sondern weil sie für solche einfachen Tätigkeiten zu wenig ausgebildete Arbeitskräfte zur Verfügung haben, abgesehen von Ingenieuren und Facharbeitern, die auch für die einfachen Produktionen benötigt werden. Die Hoffnung, dass Investoren aufgrund steigender Lohnstückkosten in China, der Türkei u.a. nun viele afrikanische Länder zu „Industriekernen“ ausbauen, ist daher trügerisch. Wesentlicher Grund ist, dass afrikanische Unternehmen zu klein und unproduktiv sind, sie agieren weitgehend im Sinne einer veralteten Adam-Smithschen-Arbeitsteilung, so dass sie nicht konkurrenzfähig sind, zumal die Lohnstückkosten höher als anderswo sind (hohe Löhne bei niedriger Produktivität).

Gibt es Trends, die auf neue Potentiale hinweisen und die mit externer Kooperation gehoben werden können?

Es gibt Anzeichen dafür, dass es in Afrika einen Wandel von der Agrargesellschaft hin zu Marktgesellschaften mit Industrialisierung und moderner Landwirtschaft geben könne. Dies hat mit Urbanisierung und den veränderten Zuflüssen an Auslandsdirektinvestitionen zu tun. Afrika verstädtert sich zunehmend. In den Städten entstehen große Konsummärkte, die ausländische wie inländische Investoren anziehen. Einige der afrikanischen Städte werden zu “urban hubs”, in denen sich moderne Industrie und Dienstleistungszentren entwickeln. Die Urbanisierung ist nur dann eine Chance, wenn die Städte zu modernen Industrie- und Dienstleistungszentren mutieren.[3] Von diesen Entwicklungen sind politisch fragile Länder, Länder mit geringer Urbanisierung, wegen kaum wachsender Mittelschichten und den weitgehend informellen Kleinstunternehmen vorerst ausgeschlossen. Sie werden weder Direktinvestitionen aus dem Ausland noch eine nennenswerte lokale Industrieentwicklung erwarten können. Hier wird die umfassende Armut weiter bestehen bleiben.

Angesichts dieser großen Herausforderungen fragt es sich, wo eine neue deutsche Afrikapolitik ansetzen sollte, um nicht in neue Irrelevanzfallen zu stolpern.

  1. Sicherheit ist in Afrika ein kostbares Gut, die wichtigste Voraussetzung für ein gutes Leben. Nur wenn der Kampf gegen den Terrorismus erfolgreich ist, wenn die Konflikte zwischen Ländern und die sozialen, politischen und wirtschaftlichen Krisen in den Ländern eingedämmt werden und die Menschen sich sicherer fühlen, werden sie zu Hause bleiben und ihre Zukunft auch dort sehen. Für deutsche Politik heißt dies vor allem, die afrikanischen Sicherheitsinstitutionen und -agenden zu unterstützen.
  2. In der Diskussion um eine Kooperation mit Afrika sollte ein Realitätscheck durchgeführt werden. Zu oft werden zu hohe Erwartungen geweckt. Insofern ist Günter Nookes Beitrag auf dem DIE International Development Blog eine wohlwollende Ausnahme.[4] Aber, so sehr ich auch schätze, dass er neuen Wind in die Debatte bringt, zeigen die oben beschriebenen Zusammenhänge, dass es besser wäre, ergebnisoffener zu debattieren.
  3. Deutschland sollte die europäische Handelskooperation neu denken und diese in engem Zusammenhang mit der europäischen Landwirtschaftspolitik betrachten. Es ist richtig, sich für faire Handelsbeziehungen einzusetzen, wie Minister Müller es tut. Solange Europa (und auch die USA) ihre Landwirtschaft so extrem subventionieren, haben afrikanische Bauern keine Chance auf den europäischen Märkten, abgesehen von den Produkten, die in Europa nicht produziert werden, wie Kaffee oder Kakao. Fairness geht noch weiter: es müssen dringend europäisch-afrikanische Handelskammern entstehen, die sich der Vermarktung afrikanischer Produkte in Europa annehmen. Dies wäre auch ein Beitrag gegen den zunehmenden US-amerikanischen Protektionismus („America first“) und würde ein Zeichen für nicht-koloniale und nicht-patriarchalische Beziehungen setzen.
  4. Es gibt Überlegungen zu einem Marshallplan für Afrika. Aber dieser ist aus mehreren Gründen nicht sinnvoll und bislang eher schwach begründet (siehe Bericht Deutsche Welle http://www.dw.com/de/deutschlands-marshallplan-afrikas-skepsis/a-36394167 vom 14.11.2016). i. Zum einen sind die Bedingungen in Afrika dafür nicht vorhanden, so einen Plan umzusetzen. ii. Afrikanische Führer freuen sich natürlich über einen vermehrten Zufluss von Geldern, aber alle Großprojekte sind in Afrika gescheitert, weil die Kompetenz für solche Großprojekte nicht vorhanden war und viele Projekte als Quelle zur Bereicherung der politischen Eliten dienten. iii. Großprojekte haben viele Nebenwirkungen (Umweltschäden, Landenteignung, geringe Zahl von Arbeitsplätzen) und begünstigen große Investoren, während der ländlichen und städtischen Bevölkerung kaum Vorteile entstehen. Wer hat das Sagen in solchen Marshall-Plan-Enklaven? Ein internationales Konsortium oder die jeweilige Regierung. Wie immer die Antwort ausfällt, es wird keine positive sein können. Quintessenz: Hände weg von solchen Wagnissen, die nur die Steuerzahler belasten und falsche Anreize geben.
  5. Deutschlands Unternehmen benötigen keine Subventionen für ihre Investitionen in Afrika. Die Verbesserung der Hermes-Bürgschaften würde vollkommen reichen. Die deutsche Industrie ist stark, Großunternehmen und der deutsche Mittelstand produzieren in aller Welt und sind erfolgreich. Es gibt gute Gründe, weshalb deutsche Unternehmen (immerhin 800) sich in Afrika zurück halten. Der afrikanische Markt ist klein, politisch ist es oft unruhig (ganz schlecht für Investoren, wie sich jetzt in Äthiopien zeigt) und die Risiken sind weitgehend sehr hoch. Wenn deutsche Unternehmen Wachstumschancen sehen, werden sie investieren.
  6. Einen Beitrag zu einer Trendwende könnte Deutschland leisten, wenn deutsches Engagement den Ausbau der Infrastruktur (Straßen, Häfen) und den Zugang zu Elektrizität für alle stärker unterstützt als bisher. Afrikanische Regierungen haben viele Pläne zum Ausbau der Infrastruktur, bspw. die AfDB, UNECA u.a. Infrastruktur in Afrika ist ein wirtschaftlicher Imperativ. Sie schafft berufliche Perspektiven für die wachsenden Bevölkerungen, sie fördert den Informationsaustausch und den Wettbewerb, ist integrativer Bestandteil zunehmender Urbanisierung (mit sinkender Geburtenrate) und fördert den friedlichen, regionalen Austausch durch verbesserte Handelsbedingungen. Eine funktionierende Infrastruktur ist darüber hinaus Voraussetzung für die Schaffung intra-afrikanischer Wertschöpfungsketten und für die Einbindung afrikanischer Unternehmen in globalen Wertschöpfungsketten.

Deutsche Afrikapolitik hat keine Mission in Afrika, hat nicht mildtätig zu sein, aber sie muss verantwortlich sein und nicht auf partikulare Interessen Rücksicht nehmen. Über verstärkte Entwicklungskooperation lassen sich die gravierenden wirtschaftlichen Probleme in Afrika nicht lösen. Nur über wirtschaftliche Maßnahmen und Anreizsysteme wird Afrika einen Durchbruch erringen. Dies ist die Aufgabe der Staaten Afrikas und ihrer Führungseliten, sie nehmen diese wahr oder auch nicht. Europa kann etwas beitragen – am besten in nicht-autoritären und reformfähigen Staaten -, sollte seine Handelsschranken für afrikanische Produkte reduzieren und durch eine nicht-diskriminierende Landwirtschaftspolitik Afrikas Farmern Chancen eröffnen. Europa kann durch technologische und Forschungskooperation (Universitäts- und Technologiepartnerschaften) Ausbreitungseffekte hervorrufen. Es kann durch den Ausbau der Infrastruktur die Marktintegration und Prozesse endogener Entwicklung unterstützen und so vom alten neo-post-kolonialen Modell Abschied nehmen.

Dieser Beitrag stellt eine leicht veränderte Fassung des Blogeintrags Kooperation mit Afrika auf neue Beine stellen vom 21.11.2016 am DIE dar. http://blogs.die-gdi.de/2016/11/21/kooperation-mit-afrika-auf-neue-beine-stellen/

Literatur

Bass, Hans-Heinrich, Robert Kappel und Karl Wohlmuth (2016), Ansatzpunkte einer nationalen Beschäftigungsstrategie für Tunesien, Berlin: Friedrich-Ebert-Stiftung, www.fes.de/cgi-bin/gbv.cgi?id=12921&ty=pdf

Kappel, Robert (2016), Die Entwicklung des „African Mittelstand“, Hamburg: GIGA Focus Afrika 5.2016. https://www.giga-hamburg.de/de/publikation/die-entwicklung-des-african-mittelstand

Kappel, Robert (2016), Kappel, Robert (2016), Von informellen Unternehmen zum African Mittelstand? Differenzierungen im afrikanischen Unternehmertum, in: Antje Daniel, Sebastian Müller, Florian Stoll und Rainer Oehlschläger (Hrsg.), Afrikanische Gesellschaften im Wandel – Mittelschichten, Mittelklassen oder Milieus?, Baden-Baden: Nomos, 87-110.

Blogbeiträge

Robert Kappel (2016), Die Bevölkerung wächst stark an: Afrika in der malthusianischen Falle? Blog Weltneuvermessung 25.8.2016. https://weltneuvermessung.wordpress.com/2016/08/25/die-bevoelkerung-waechst-stark-an-afrika-in-der-malthusianischen-falle/

Robert Kappel, Die große Transformation in Afrika? oder Dani Rodrik hat nicht immer Recht. Blog Weltneuvermessung, 9.3.2016. https://weltneuvermessung.files.wordpress.com/2016/03/dani-rodrik-hat-recht-oder.pdf

Helmut Reisen (2016), Jobs für Afrikas Jugend, Blog Weltneuvermessung, 8.10.2016. https://weltneuvermessung.wordpress.com/2016/10/08/jobs-fuer-afrikas-jugend/

Helmut Reisen, Afrikas Finanzierung im Gegenwind, Blog Weltneuvermessung, 4.12.2015.https://weltneuvermessung.wordpress.com/2015/12/04/afrikas-finanzierung-im-gegenwind/

[1] Gelb, Alan, Christian J. Meyer und Vijaya Ramachandran (2014), Development as Diffusion: Manufacturing Productivity and Sub-Saharan Africa’s Missing Middle, CDG Working Paper, 357, Washington, DC: Center for Global Development, http://www.cgdev.org/sites/default/files/development-diffusion-market-productivity_final.pdf. Kappel, Robert (2016), Die Entwicklung des „African Mittelstand“, Hamburg: GIGA Focus Afrika 5.2016. https://www.giga-hamburg.de/de/publikation/die-entwicklung-des-african-mittelstand

Kappel, Robert (2016), Von informellen Unternehmen zum African Mittelstand? Differenzierungen im afrikanischen Unternehmertum, in: Antje Daniel, Sebastian Müller, Florian Stoll und Rainer Oehlschläger (Hrsg.), Afrikanische Gesellschaften im Wandel – Mittelschichten, Mittelklassen oder Milieus?, Baden-Baden: Nomos, 87-110.

[2] Bass, Hans-Heinrich, Robert Kappel und Karl Wohlmuth (2016), Ansatzpunkte einer nationalen Beschäftigungsstrategie für Tunesien, Berlin: Friedrich-Ebert-Stiftung, www.fes.de/cgi-bin/gbv.cgi?id=12921&ty=pdf.

[3] African Development Bank (AfDB), Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) und United Nations Development Programme (UNDP) (2016), African Economic Outlook 2016: Sustainable Cities and Structural Transformation, Paris.

[4] Günter Nooke (2016), Was erlauben DG Trade, Bonn: DIE. International Development Blog 2.11.2016. http://blogs.die-gdi.de/2016/11/02/was-erlauben-dg-trade/

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