In der Falle der Geopolitik. Deutsche Außenpolitik im Reaktionsmodus

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In der Falle der Geopolitik. Deutsche Außenpolitik im Reaktionsmodus

Robert Kappel, 10.6.2019

Deutschland hat sich in den vergangenen Jahrzehnten vor allem als eine global agierende Wirtschaftsmacht aufgestellt und eine geo-ökonomische Politik verfolgt. Zugleich hat Deutschland sich als Zivilmacht verstanden, die die multilateralen Institutionen und wirtschaftliche Kooperation als Grundlagen ihrer Außenpolitik sieht. Dieses Zivilmachtkonzept gilt einerseits vielen Staaten der Welt als Vorbild, gerät aber andererseits aufgrund des um sich greifenden Protektionismus zunehmend in die Krise, zusammen mit dem Multilateralismus selbst. ‚America First‘, ‚China First‘, neue Industriepolitik in vielen Ländern (auch in Deutschland) und vor allem der Aufstieg national-konservativer Regierungen in bspw. den USA, China, Indien, Brasilien, Saudi-Arabien, Großbritannien, Italien und Russland markieren einen grundlegenden Wandel. Deutschlands Rolle erodiert, dies zeigt sich an seinem Agieren in Sachen Handelsregime, in Abrüstungs- und Menschenrechtsfragen und beim Rüstungsexport. Immer mehr gerät die deutsche Außenpolitik in die Defensive, einschließlich in der EU und der NATO, die auch ihrerseits damit kämpfen, die von ihnen proklamierten Werte aufrechtzuerhalten. Aber auch die deutsche Politik ist nicht frei von Bilateralismus, Protektionismus und der Kooperation mit autoritären Regimen. Dieser Beitrag argumentiert, dass Deutschland dennoch gut beraten ist, sein außenpolitisches Konzept anzupassen.

Bewegung in der deutschen Außenpolitik: Wieviel Macht hat Deutschland?

Bundespräsident Gauck hat mit seiner Rede im Jahr 2014 eine intensive Debatte um die Neugestaltung der deutschen Außenpolitik angestoßen. Begünstigt wird diese durch die amerikanische Außenpolitik des Bilateralismus, die den bewährten Ansatz zunehmend herausfordert. Soll Deutschland daher mehr Verantwortung übernehmen, sich stärker in der EU, in der WTO und der UNO einbringen und sich auch militärisch stärker engagieren, wie es seine Partner einfordern? Zwei Grundlagen jedenfalls können als gesetzt betrachtet werden: die Erhaltung der Westbindung und die grundsätzliche Unterstützung des Multilateralismus.

Aber wie steht es wirklich um Deutschlands politische, wirtschaftliche und militärische Macht und wie gedenkt es diese einzusetzen? Die Erfahrungen der jüngeren Vergangenheit reichen von einer zumindest zeitweise zentralen Rolle in den Lösungsversuchen für den Fall Ukraine bis zu ernüchternden Erfahrungen wie Syrien. Über welche Qualifikationen als Gestaltungsmacht, welche Ressourcen, welche strategischen Handlungsoptionen verfügt Deutschland also? Grundsätzliche Kriterien für die Ausübung von Macht oder gar Leadership sind (Kappel/Reisen 2016):

  • der Einsatz von hard- und soft-power-Ressourcen,
  • die Förderung und Gestaltung der regionalen Institutionen,
  • die Bereitstellung öffentlicher Güter,
  • Agenda-Setting,
  • die aktive Förderung von Kooperation und
  • Akzeptanz durch die Partner.

Deutschland hat ohne Zweifel umfangreiche Ressourcen, wirtschaftlich wie politisch, neigt aber bisher zu einer eher zurückhaltenden Verwendung von ‚hard power‘. Es fördert ebenso unzweifelhaft die regionale Integration und internationale Kooperation, wenngleich die Führungspraktik und damit die Akzeptanz der Partner innerhalb der Europäischen Union in der jüngeren Vergangenheit nicht immer unumstritten waren. Es mangelt also nicht an den Grundvoraussetzungen für die Übernahme von Gestaltungsmacht; die Frage ist vielmehr, welches Selbstbild und letztlich welchen Gestaltungswillen die deutsche Außenpolitik zukünftig verfolgen möchte und sollte (und mit wem).

Deutschland und Europa erleben allerdings gleichzeitig einen relativen Machtverlust gegenüber China, Indien und einigen Mittelmächten. Auch deswegen sind Verbündete und sogar Freunde, aber wenigstens verlässliche Partner, insbesondere in der EU und der NATO, für deutsche Außenpolitik eine Notwendigkeit. Jenseits dieser Grundvoraussetzungen können drei Denkrichtungen im gegenwärtigen deutschen Diskurs identifiziert werden:

  1. Stärkeres Selbstbewusstsein, wachsende Verantwortung. Hier wird davon ausgegangen, dass deutsche Außenpolitik an Bedeutung gewonnen hat und Deutschlands Ansehen in der Welt gewachsen ist. Deutschland kann daher selbstbewusster auftreten und entfernt sich zunehmend von der früheren Selbstbeschränkung, auch jenseits des europäischen Kontextes.
  2. Erosion bewährter Außenpolitik. Deutschland hat sich nicht am zweiten Irakkrieg und der Intervention in Libyen und sich nur auf Drängen Frankreichs an Missionen in Afrika beteiligt. Diese Zögerlichkeit bei der Übernahme von Leadership gerät in ein Spannungsverhältnis mit hohen Erwartungen der Partner einerseits und quasi-hegemonialem Handeln wie in der Griechenlandkrise andererseits.
  3. Neue Partner. Um intensiv und konstruktiv an der Lösung globaler Fragen mitarbeiten zu können, muss Deutschland sich den Herausforderungen der globalen Machtverschiebungen stellen. Dazu gehört auch eine stärkere Zusammenarbeit mit bspw. China und Indien, die als neue Partner betrachtet werden müssen, wenngleich sie teils von westlichen Vorstellungen abweichende Werte und Normen verfolgen.

Quo vadis, deutsche Außenpolitik?

Einer Anpassung oder gar Neuausrichtung deutscher Außenpolitik stehen erhebliche institutionelle Hürden im Weg, insbesondere der Zuschnitt der Ministerien und ihr fallweise inkohärentes Agieren, bspw. in der deutschen Afrika- und Nahostpolitik. Zu Recht fragen viele – ohne notwendigerweise die Forderung nach mehr auch militärischem Engagement zu teilen –, wie die deutsche Außenpolitik weniger opportunistisch, weniger ad hoc und weniger reaktiv ausgerichtet werden kann.

Dazu wäre es insbesondere notwendig, die Koordinaten der außer-europäischen Außenpolitik zu verorten. Deutschland verfügt über gewisse Kompetenzen als Zivil-, Wirtschafts- und Netzwerkmacht. Es sollte daher alles daran setzen, sich auch in der EU für ein europäisches modernes Zivilmachtmachtkonzept einzusetzen und sich als multinational agierende Macht (weiter) zu etablieren. Das wäre im deutschen wie auch im europäischen Interesse und könnte weltweit dazu beitragen, europäische Interessen besser zur Geltung zu bringen und die Attraktivität des europäischen Modells zu erhöhen. Deutschland sollte hier eine besondere Rolle einnehmen, da es seit Jahrzehnten ein Zivilmachtkonzept verfolgt, wirtschaftlich erfolgreich ist und auf Alleingänge – auch militärischer Art – verzichtet hat. Allerdings ist Deutschland eher der zögerliche Akteur, der abwartende, der flip-flopper, der sich verweigernde, widerspenstige, nicht vorantreibende (siehe EU) und oft opportunistische Akteur (siehe das Verhalten gegenüber Saudi-Arabien, Türkei, Mali und Niger, und vor allem gegenüber den USA).

Militärisch sollte sich Deutschland nur in Ausnahmefällen und im Rahmen eines UN-Mandats und der NATO an Aktionen beteiligen, und auch die Europäische Union insgesamt sollte diesem Grundsatz folgen. Einen deutlich höheren Beitrag als bislang sollte Deutschland zum Aufbau von regionalen Sicherheitsstrukturen leisten. Verantwortung zu übernehmen heißt, sowohl die Sicherheitsstrukturen der UN und auf regionaler Ebene zu stärken als auch das Zivilmachtkonzept zu verankern. Um aus dem bisherigen ‚Reaktionsmodus‘ herauszukommen, bedarf es einer Kultur der Antizipation von Krisen und Krisenentschärfungsmaßnahmen und der Festlegung des eigenen Aktionsradius. Die dafür notwendige Expertise in Deutschland reicht bei weitem nicht aus. Verglichen mit den USA und Großbritannien gibt es in Deutschland eine deutlich unterentwickelte Landschaft der Politikberatung.

Deutschlands Politik gegenüber den Entwicklungsregionen Afrikas, im Nahen Osten oder Lateinamerika bedarf einer anderen Ausrichtung als jene mit den ‚emerging countries‘. Deutsche Politik sollte sich in diesen Regionen vor allem den Themen Frieden, Stabilität, Armutsbekämpfung und Integration in die Weltwirtschaft widmen. Aufbauend auf den bereits bestehenden Länderstrategiepapieren sollte die Politik mit und gegenüber Brasilien, Russland, Indien und China an die zu identifizierenden deutschen Interessen anknüpfen. China ist ohne Zweifel nach den USA der wichtigste globale Akteur, ohne den bspw. kaum ein globaler Vertrag zustande kommen kann. Daher kommt der Kooperation mit China eine weiter wachsende Rolle zu. Eine solche Kooperation mit China und anderen ‚emerging economies‘ erhöht zudem die Wahrscheinlichkeit, eine Agenda des Multilateralismus unter neuen Bedingungen zu verankern.

Eine verstärkte Kooperation mit demokratischen Mittelmächten könnte diesem Konzept zu größerer Ausstrahlung verhelfen. Viele dieser Länder befinden sich gegenwärtig in einer beschleunigten Transformations-, Lern- und Umorientierungsphase, was sowohl ihre internen Reformprozesse als auch die Wahrnehmung ihrer Rolle in den internationalen Beziehungen betrifft. Zu den Mittelmächten gehören bspw. Staaten wie Japan, Südafrika, Korea, Malaysia, Ägypten, Kolumbien, Mexiko und Nigeria. In dieser Kooperation geht es nicht um einen Dritten Weg. Im Gegenteil muss Deutschland die EU und die OECD als Basis betrachten und pragmatisch Partnerschaften bilden, um globale Politik zu gestalten. Bei den genannten Mittelmächten finden sich häufig ähnliche Wirtschafts- und Umweltkonzepte, und Deutschland verfügt über ein zwar erodierende aber noch vorhandene Kompetenz, um hier als ‚benign actor‘ aufzutreten und gestaltend zu wirken, nicht zuletzt in Richtung einer weiteren Ausdehnung des Zivilmachtkonzepts, das für kleinere und mittlere Staaten prinzipiell attraktiv ist.

Allerdings stehen viele von ihnen vor großen Herausforderungen (Hang zum Autoritarismus, sich abschwächendes Wachstum, Steuerungs- und Verteilungsprobleme, Reformen des Sozialsystems, große Umweltprobleme, hohe Jugendarbeitslosigkeit, usw.). Zunehmend erheben aber zivilgesellschaftliche Initiativen und Bewegungen vor allem auch in den Mittelmächten ihre Stimme für weltweite Normen: Frieden, Stabilität, Partizipation, Frauenrechte, Menschenrechte, Sozialstandards, Regeln für faire ökonomische Marktbeziehungen und Qualitätsstandards, ökologisch nachhaltige Arbeits- und Lebensweise. In all diesen Fragen kann Deutschland seine Expertise einbringen und zugleich im Rahmen einzurichtender Lerngemeinschaften und Elitennetzwerke durch Ausbildungsprogramme, Studenten- und Schüleraustausch, Kooperation mit Bildungseinrichtungen, Militärakademien, Kultureinrichtungen und zivilgesellschaftlichen Akteuren einen wechselseitigen Lernprozess einleiten.

Die Bundesregierung kann ihren Einfluss am besten dadurch erhöhen, dass sie den Mittelmächten konkrete Angebote macht und die Chancen für gemeinsame Lernkurven eröffnet. Die vorhandenen deutschen Netzwerke in diesen Ländern – bestehend aus Botschaften, Wirtschaftsverbänden, Unternehmen, zivilgesellschaftlichen Organisationen, Stiftungen, Organisationen der internationalen Zusammenarbeit, wissenschaftlichen und kulturellen Einrichtungen – sollten ausgebaut, ihre Agenden besser aufeinander abgestimmt werden und stärker in den Fokus auswärtiger Beziehungen geraten.

Dem Auswärtigen Amt kommt die Aufgabe zu, die verschiedenen internationalen Aktivitäten miteinander zu verknüpfen und sicherzustellen, dass deutsche auswärtige Politik mehr ist als die Summe der Ressortpolitiken. Ziel ist es, einen politikfeldübergreifenden Interessenausgleich zwischen den beteiligten Institutionen und Organisationen zu stärken. Dies kann in Form von Informations- und Überzeugungsarbeit auf den dafür zur Verfügung stehenden bzw. neu einzurichtenden Plattformen (Staatssekretärs- und Ressortkreise, Dialogforen etc.) geschehen.

Konsequenzen für die deutsche Außenpolitik

Deutschland benötigt eine Diplomatie, die Netzwerkorientierung und Gestaltungswillen vereint. Im Rahmen der bestehenden multilateralen Institutionen sollte Deutschland mit anderen Ländern Koalitionen bilden, um mit ihnen globale und regionale öffentliche Güter bereitzustellen. Das vorgeschlagene Zivilmachtkonzept und die verstärkte Kooperation mit China, Indien und einigen Mittelmächten können dazu beitragen. Allmählich kann Deutschland so die Chance der Globalisierung auch im Sinne einer neuen legitimen und effektiven demokratischen Weltordnung ergreifen. Für die deutsche Politik besteht die vornehmliche Aufgabe darin, nicht erneut in die Falle der Geopolitik zu tappen: Eine Rückkehr zu geo-strategischem Agieren, zu Machtpolitik unter Einsatz oder Androhung militärischer Gewalt kann nicht im Interesse Deutschlands sein. Diese neue Politik kann nur dann vorankommen, wenn es Deutschland mit Europa gelingt, ein neues zivilmacht-orientiertes Konzept mit anderen Ländern zu entwickeln.

Leicht geänderter Beitrag aus Politikum 2/2019

https://wochenschau-verlag.de/neue-geopolitik-2872.html

Literatur:

Cord Jakobeit, Robert Kappel und Ulrich Mückenberger (2018): Transnationale Akteure und Normbildungsnetzwerke, Baden-Baden: Nomos-Verlag.
https://weltneuvermessung.wordpress.com/2018/09/24/transnationale-akteure-und-normbildungsnetzwerke-und-zivilisierung-der-weltordnung/

Robert Kappel und Helmut Reisen (2015): Die Neuvermessung der Welt und
die deutsche Außenpolitik, Hamburg: GIGA Focus Global 2.2015.
https://www.giga-hamburg.de/de/publication/die-neuvermessung-der-welt-und-die-deutsche-au%C3%9Fenpolitik

Helmut Reisen (2019): Neue Trends in der Weltvermessung, weltneuvermessung.wordpress.com/2018/11/30/neue-trends-der-weltneuvermessung/

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