Shifting the Course? Der Einfluss chinesischer Finanzflüsse auf „Extraktivismus“ in Lateinamerika und Subsahara-Afrika

Shifting the Course? Der Einfluss chinesischer Finanzflüsse auf „Extraktivismus“ in Lateinamerika und Subsahara-Afrika

Karin Küblböck und Bernhard Tröster

In den vergangenen zwei Jahrzehnten ist die globale Nachfrage nach natürlichen Ressourcen stark gestiegen. Von 2000 bis 2017 hat sich die weltweite Förderung von Mineralien um mehr als ein Drittel gesteigert, allerdings mit deutlichen regionalen Unterschieden. Während der Abbau in Europa zurückgegangen ist, hat sich dieser in Asien verdoppelt und ist in Lateinamerika und der Karibik (LAK) bzw. in Afrika südlich der Sahara (SSA) um etwa ein Viertel gestiegen (World Mining Data). Diese Veränderungen sind vor allem mit Chinas beispiellosem, export- und investitionsgetriebenem Wachstum und dem damit verbundenen Bedarf an Rohstoffen verbunden, der China zum größten Importeur von Energierohstoffen und Basismetallen wie Kupfer und Eisenerz gemacht hat (Schmalz 2018). Für die meisten Länder in SSA und LAK ist China zum wichtigsten einzelnen Exportziel geworden, was durch das direkte und indirekte Engagement Chinas in den extraktiven Sektoren in diesen Regionen vorangetrieben wurde.

Ein Revival rohstoffbasierter Entwicklungsmodelle

Die starke Abhängigkeit vom Abbau und Export von Rohstoffen ist in den meisten Ländern des Globalen Südens eine seit langem bestehende Form der Akkumulation (Peters 2019). Die nachteiligen Folgen für rohstoffabhängige Länder waren schon immer ein zentrales Element der Entwicklungsökonomie, doch mit dem Rohstoffboom der 2000er Jahre schien sich der Trend umzukehren. Ausgelöst durch das Wachstum Chinas und die Spekulation mit Rohstoffderivaten stiegen die Preise und die geförderten Mengen aller Arten von Rohstoffen in nie dagewesener Weise. „Extraktivismus“, bildete nun die Grundlage für neuartige Entwicklungsmodelle: Akkumulation durch Extraktion und Export großer Mengen unverarbeiteter Energie-, Mineral- und Agrarrohstoffe.

Viele Regierungen in den Ländern Lateinamerikas und der Karibik haben (einigermaßen erfolgreich) Renten aus dem verstärkten Extraktivismus eingefangen und umverteilt, um Armut und Ungleichheiten zu reduzieren und dadurch soziale Legitimität zu gewinnen („Neo-Extraktivismus“, Svampa 2019). Der Rohstoffboom stimulierte auch das Wirtschaftswachstum in den SSA-Ländern, insbesondere in öl- und mineralienreichen Ländern, und die Rohstoffsektoren wurden als Grundlage für ein Entwicklungsmodell durch die Schaffung von linkages in und um die Rohstoffsektoren und für infrastrukturgetriebene Entwicklung wahrgenommen.

Mit sinkenden Rohstoffpreisen ab Mitte der 2010er Jahre, verlangsamten sich BIP-Wachstumsraten in SSA und LAK und die öffentlichen Einnahmen gingen zurück. Der äußerst negative ökologische Fußabdruck des Extraktivismus und die damit verbundenen sozialökologischen Konflikte traten an die Oberfläche, und die Rolle Chinas bei der Aufrechterhaltung und Vertiefung solcher rohstoffbasierten Entwicklungsmodelle in diesen Regionen wurde hinterfragt.

Chinas finanzieller Fußabdruck in SSA und LAK

Ein Indikator für Chinas Einfluss im Ausland sind seine Finanzströme. Im Jahr 2019 beliefen sich die Forderungen Chinas gegenüber dem Rest der Welt auf mehr als 7,7 Billionen US-Dollar (USD), was 9% des weltweiten BIPs entspricht. Im Jahr 2004 lagen diese noch bei rund 900 Milliarden USD oder 2% des weltweiten BIPs (Tabelle 1). Der Bestand an ausländischen Direktinvestitionen (ADI) hat stark zugenommen und belief sich 2019 auf mehr als 2 Billionen USD.

Tabelle 1 : Ausgewählte chinesische Kapitalbestände im Ausland (in Mrd. USD)

20042008201220162019
Direktinvestitionen531865321,3572,095
Portfolio-Investitionen92253241367646
    Davon Eigenkapital02130215374
    Davon Fremdkapital92231111152272
Kredite6107278577696
Handelskredite und Vorschüsse4110339615560
Fremdwährungsreserven6101,9463,3123,0113,108
Gesamte Ansprüche9292,9565,2136,5077,714

Quelle: China’s International Investment Position (SAFE 2020).

Verschiedene Datenbanken zeigen weitere Details zu Chinas Finanzflüssen (American Enterprise Institute und Heritage Foundation, China-Africa Research Initiative oder China-Latin America Finance Database, Horn et al. 2020). So ergeben sich bestimmte Muster je nach Einkommensniveau der Empfängerländer. Länder mit hohem Einkommen erhalten Fremd- und Eigenkapitalportfolioinvestitionen (insbesondere in US-Staatsanleihen), und ein zunehmender Anteil der ADI fließt insbesondere in High-Tech-Sektoren mit Beteiligung privater chinesischer Unternehmen. Im Gegensatz dazu fließen große Mengen an ADI in Entwicklungsländern in extraktive Sektoren und diese Länder erhalten die gesamte chinesische grenzüberschreitende Kreditvergabe in Form von Direktkrediten und Handelskrediten über Chinas staatliche politische Banken.

Die chinesische Expansion in SSA und LAK erfolgte im Wesentlichen durch ADI in Rohstoffsektoren, die 66 % (SSA) und 84 % (LAK) der gesamten ADI-Ströme ausmachen. Hauptempfängerländer sind die größten und rohstoffreichsten Länder beider Regionen (Nigeria, Südafrika, Sambia, Brasilien, Chile und Peru), aber China ist auch in Nischen engagiert. Zum Beispiel in im globalen Maßstab noch kleineren Rohstofflieferanten (Guinea, Mosambik, Niger), in konfliktreichen Ländern (DR Kongo, Südsudan) und in Ländern, die von westlichen Investoren sanktioniert oder gemieden wurden (Ecuador, Venezuela). Im Jahr 2018 kontrollierten chinesische Akteure schätzungsweise ein Drittel des Bergbausektors in Peru, 30 % der Kupferproduktion und 50 % der Kobaltförderung in SSA (Küblböck et al. 2019).

Über die ADI-Ströme hinaus ist China mit Krediten für Länder in SSA in Höhe von 135 Mrd. USD und in LAK in Höhe von 137 Mrd. USD seit 2005 zu einem wichtigen Kreditgeber geworden. Dies machte chinesische Staatsbanken bis zum Jahr 2020 zu den größten Kreditgebern in LAK, als die COVID-19-Krise die Kreditvergabe durch IWF und Weltbank wieder ansteigen ließ und die chinesische Kreditvergabe stoppte (Myers/Ray 2021). Der größte Unterschied zwischen der grenzüberschreitenden Kreditvergabe an Länder in SSA und LAK ist die Aufteilung nach Sektoren. Länder in SSA erhielten chinesische Kredite für Transport und Infrastruktur (30 %) und Energieerzeugung (26 %, insbesondere Staudämme), an denen typischerweise staatliche Bauunternehmen aus China beteiligt sind. In LAK finanzieren die Kredite größtenteils extraktive Aktivitäten im Energiesektor (Öl, Gas und Kohle), insbesondere in Venezuela und Brasilien. Kredite für nicht-extraktiven Sektoren können dennoch eine indirekte Verbindung zu Rohstoffen herstellen, da diese als Sicherheiten oder sogar als Mittel zur Rückzahlung verwendet werden. Bis zu 30 solcher „ressourcengesicherten Kredite“ wurden in SSA (Volumen von 66 Mrd. USD) und 22 in LAK (98 Mrd. USD) seit Mitte der 2000er vergeben.

Chancen für neue Entwicklungsmodelle in SSA und LAK

Chinas Engagements im Ausland enthalten typischerweise starke strategische Elemente und die Finanzströme spiegeln Chinas politische Ausrichtungen und sein eigenes Wachstumsmodell wider. Die „Going Global“-Strategie aus dem Jahr 1999, die den Rahmen für die Ausweitung der ausländischen Direktinvestitionen bietet, basiert beispielsweise auf Chinas wachsender Nachfrage nach Energierohstoffen und bestimmten Mineralien, die einen Schub erfuhr als in den 1990er und 2000er Jahren die exportorientierte, verarbeitende Industrie und der Ausbau der Infrastruktur zu den neuen Wachstumsmotoren des Landes wurden. Folglich haben Veränderungen in der chinesischen Politik direkte Auswirkungen auf Chinas internationale Finanzströme und beeinflussen damit auch die Entwicklungsmodelle in SSA und LAK. Insbesondere politische Veränderungen in Bezug auf (i) Umweltstandards, (ii) Chinas Modernisierungsstrategie und (iii) globale Infrastrukturinitiativen sind für Aktivitäten in diesen Regionen relevant.

Mit dem 11. Fünf-Jahres-Plan für die Jahre 2006 bis 2010 hatte China Ressourceneffizienz und Umweltschutz als eines seiner Hauptziele eingeführt. In den letzten Jahren hat die chinesische Regierung auch Richtlinien für die sozialen und ökologischen Auswirkungen ihrer Projekte formuliert und mehr als 60 Grundsatzdokumente zur Entwicklung in Übersee herausgegeben. Die Reduzierung negativer sozialer und ökologischer Auswirkungen des Extraktivismus hängt jedoch von dem Willen und der Fähigkeit der Regierungen der Abbauländer ab, die nationalen Gesetze und Standards zu stärken (Prinzip der Nichteinmischung in der chinesischen Außenpolitik). Das Aufgreifen von Chinas Initiativen für stärkere Umweltstandards wird entscheidend sein, da eine Abkehr von rohstoffbasierten Entwicklungsmodellen realistischer Weise einen Übergang zu einem „vernünftigen Extraktivismus“ mit strikter Einhaltung von Sozial- und Umweltgesetzen erfordern wird (Svampa 2019: 51).

Die Industrialisierungspolitik „Made in China 2025“ mit der sich chinesische Unternehmen zu Weltmarktführern in High-Tech-Sektoren entwickeln sollen, könnte dazu führen, dass Chinas Gesamtnachfrage nach unverarbeiteten Rohstoffen einen Wendepunkt erreicht, was rohstoffbasierten Entwicklungsmodellen die Basis entziehen würde. Die Verlagerung von Verarbeitung und Fertigung von einfacheren, verarbeiteten Produkten aus China bietet jedoch gleichzeitig vielen Ländern Chancen für einen Strukturwandel. SSA befindet sich hier in einer besseren Ausgangsposition. In der Region wurden bereits Erfahrungen mit chinesischen Engagements in verarbeitenden Industrien und in Dienstleistungssektoren gesammelt (Altenburg et al. 2020). Auch wenn diese Aktivitäten noch kein großes Ausmaß erreicht haben und mit vielen Schwierigkeiten verbunden sind, bieten diese Erfahrungen Länder in SSA eine Basis für die zukünftige Zusammenarbeit mit chinesischen Investoren in diesen Bereichen. In LAK macht das relativ hohe Lohnniveau eine Verlagerung von Fertigung aus China weniger wahrscheinlich und die bestehenden verarbeitenden Industrien in der Region konkurrieren in der Regel mit chinesischen Produkten. Chinas Fokus auf eine Fertigung mit höherer Wertschöpfung könnte sogar zu mehr Wettbewerb mit LAK-Produzenten und anderen dominierenden FDI-Investoren aus den USA und der EU führen.

Ein weiterer Anreiz kann Chinas Belt and Road Initiative (BRI) sein. Diese soll Lücken in der Infrastruktur, die eine Auslagerung der chinesischen Produktion behindern, schließen, und chinesische Unternehmen mit unzureichender Erfahrung bei Auslandsdirektinvestitionen unterstützen. Die Regierungen der Länder in SSA haben beträchtliche Kreditsummen für Infrastrukturprojekte erhalten, und 38 der 46 Länder in SSA haben sich bereits der BRI angeschlossen und ein Memorandum of Understanding unterzeichnet. In den LAK Ländern spielen Kredite für Infrastrukturprojekte noch eine geringe Rolle. Bis Januar 2021 sind jedoch fast alle Länder in LAK (18 von 20) Mitglieder der BRI geworden.

Genug, um den Kurs zu ändern?

Grundsätzlich birgt die neue chinesische Modernisierungsstrategie für Länder in beiden Regionen das Potenzial, ihre Wirtschaft langfristig zu diversifizieren und damit von nicht nachhaltigen rohstoffbasierten Entwicklungspfaden abzuweichen. Wenn China seine eigene Transformation hin zu einem höheren Binnenkonsum und der Entwicklung von mehr High-Tech-Produktion schafft, könnten sich viele Länder in SSA in einer besseren Position befinden. Sie haben erste Erfahrungen mit der Produktionsverlagerung und mit Infrastrukturinvestitionen, während sich die Beziehungen zwischen China und LAK stark auf den Extraktivismus konzentriert haben. Da das chinesische Engagement bisher eher die nationalen Machteliten in SSA und LAK gestärkt hat, hängt jedoch die Nutzung der Kapazitäten Chinas für einen Wandel hin zu alternativen Entwicklungsmodellen in SSA und LAK vom Willen und der Fähigkeit der nationalen Regierungen und AkteurInnen ab.

Der Beitrag fußt auf den Ergebnissen von Bernhard Tröster und Karin Küblböck (2020), Shifting the Course? The Impact of Chinese Finance on Extractivism in Latin America and Sub-Saharan Africa, in: Journal für Entwicklungspolitik XXXVI, 4, 2020: 92-109. https://www.oefse.at/publikationen/artikel-und-sonstige-publikationen/detail-externe-publikation/publication/show/Publication/shifting-the-course/

Literatur

Altenburg, Tilmann, Chen, Xiao, Lütkenhorst, Wilfried, Staritz, Cornelia und Whitfield, Lindsay (2020), Exporting out of China or out of Africa? Automation versus relocation in the global clothing industry. Discussion Paper 1/2020. Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE).

Horn, Sebastian, Reinhart, Carmen und Trebesch, Christoph (2020), China’s Overseas Lending, Kieler Arbeitspapiere 2132, Kiel: Institut für Weltwirtschaft, https://www.ifw-kiel.de/de/publikationen/kieler-arbeitspapiere/chinas-overseas-lending-12820/

Küblböck, Karin, Tröster, Bernhard und Ambach, Christoph (2019), Going Global – Chinese Natural Resource Policies and Their Impacts on Latin America, ÖFSE Briefing Paper 24. Vienna: Austrian Foundation for Development Research (ÖFSE). https://ideas.repec.org/p/zbw/oefseb/24.html

Myers, Margaret und Ray, Rebecca (2021), Shifting Gears: Chinese Finance in LAC 2020, Inter-American Dialogue, https://www.thedialogue.org/analysis/shifting-gears-chinese-finance-in-lac-2020/

Peters, Stefan (2019), Rentengesellschaften: Der lateinamerikanische (Neo-)Extraktivismus im transregionalen Vergleich. Baden-Baden: Nomos.

SAFE (2020), The Time-Series Data of International Investment Position of China. PRC State Administration of Foreign Exchange (SAFE), https://www.safe.gov.cn/en/2018/0928/1459.html, 15.6.2020.

Schmalz, Stefan (2018), Machtverschiebungen im Weltsystem: der Aufstieg Chinas und die große Krise, Frankfurt/New York: Campus Verlag.

Svampa, Maristella (2019), Neo-extractivism in Latin America: Socio-environmental Conflicts, the Territorial Turn, and New Political Narratives, Cambridge: Cambridge University Press.

Mag. Karin Küblböck, Senior Researcher und Dr. Bernhard Tröster, Researcher, beide am Österreichische Forschungsstiftung für Internationale Entwicklung (ÖFSE) in Wien tätig. https://www.oefse.at/ueber-die-oefse/mitarbeiterinnen/

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