德国外经条例修正案能够成为打击中国对外投资的一个有效工具吗?

作者:Thomas Bonschab, 2017年8月14日

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6月12日,德国联邦内阁通过了关于修订《德国对外经济条例》的决议(以下简称“新外经条例”或“新条例”),旨在进一步保护德国企业不受外国资本的冲击。尽管新条例针对的是所有国家的投资商,但其效果应该首先会在中国资本对德投资的领域有所展现。以库卡(KUKA)和爱思强(AIXTRON)等为代表的德国中、小企业手中的核心技术,今后将不再会轻易被中国企业攫取。

作为新条例的基本要点,上面的内容近期倍受热议。中国欧盟商会北京分会长时间以来就发出警告,认为随着“中国制造2025”计划的实施,中国积极主动的产业政策尤其会对德国高新技术企业来说是一种威胁。在德国颇具影响力的墨卡托中国研究中心对此持类似观点,德国媒体的态度亦然。针对中国的批评是有其道理的。中国政府在各种场合下,在未做更充分调研的情况下,一直宣称“中国制造2025”给中国和外国企业提供了均等的机会,这种宣传是于事无补的。不管是对国际社会,还是对于往往不能理解为什么他们在海外受到苛刻对待的本国企业来说,这都是一个错误的信号。

但是,新外经条例能否为此做出有效贡献?回答是否定的。德中两国目前正处于双重竞争的局面中。无论是在企业竞争、还是在制度竞争层面,新条例都毫无益处。

德国企业在面对中国投资时希望被保护吗?

毋庸置疑,有许多德国企业都担心在技术转让过程中自己的竞争优势因为并购原因不得不向对方暴露无遗。但与此同时,能够进入中国市场或与其发生关系也是非常有吸引力的一点。在衡量合作机会和风险时,中国企业相对缺乏国际经验和双方企业文化的差异都扮演了重要的角色。与中企相比,法国、英国和美国的合作伙伴对规则会更加了解,通常情况下也更有市场经验。举例来说,中国五百强企业中仅有五分之一拥有国际并购经验。而恰恰是作为中国科技基础转型升级中坚力量的成千上万的中、小企业(按照中国标准)却毫无此类经验。

为此,中国企业在开展国际伙伴合作时就要付出更多的成本代价。2016年秋天《第一财经》(隶属于中国第二大传媒集团上海文化广播影视集团)播出的一期电视报导获得了广泛的传播。其中不乏令人警醒的数据,例如:约85%的西方国家和亚洲其它国家的投资者可以兑现其并购许诺,而这个比例在中国投资者中仅占65%。报导还证实了,中国投资者往往需要比其西方竞争对手在报价时要多支付10%-15%的加价。

这还是好的一面。与此有关的,还要提到德国中、小技术型企业在与同样是中、小企业的中国意向合作伙伴打交道时的经验。最常听到的抱怨是违约、刻意隐瞒信息或让人无法接受的企业文化。因此从这个意义上来说,中国中、小企业作为意向投资者时需要加价10%-15%,还属于比较轻的现象。只要这些风险对于西方企业来说无法清晰解除,未来几年的加价比例只会有增无减。

尽管如此,这个不断变化的过程也展现了一个特点,那就是德国的私营经济似乎本身就有能力很好地对中国的海外投资做出约束。与中国企业的业务合作要么无法开始,要么是已经按照市场常规附带了加价。从中远期的情况看来,中国的企业家们,特别是下一代的企业家们将会掌握国际业务技能,进而可以做到压低合作加价。在这个过程中,并不一定会依赖政治决策,更不需要新的外经条例。

德国和中国在制度体系竞争中的关系

是什么促使德国联邦政府出台了新外经条例?是希望在中国不断实现技术超越的大背景下无论如何都要有所为?还是要有别于私营经济的短期经济利益,要彰显宏观经济的长期视角?

在这个问题上,联邦政府当下的经济政策有些令人费解。如果涉及到的是美国的新经济政策,联邦经济部的表态非常明确。经济部长吉普里斯在2017年3月27日发表于联邦经济部官网上的一篇书面采访中表示:“保护主义将危害各方利益”。同样,在二十国集团汉堡峰会上,德国也同包括中国在内的国家就反对特朗普内阁的反全球化政策公开达成了一致。

这是德国对美国发出的信号。然而在中国问题上,德国联邦经济部却凭借其新修订的外经条例做出了一个与其外经理论截然不同的举措。特别令人值得回味的是所列举的理由,它原本也可以是出自美国政府的口吻。新条例强调的是联邦共和国的国家安全。据联邦经济部称,为了对企业并购是否涉及安全和国防领域的核心技术进行审核,需要更多的时间,“以便搜集更多信息”。

的确有可能存在涉及安全政策的产业领域,这一点没有人真的质疑 – 恰恰中国也用同样的理由把自己的经济在国际竞争中进行了封闭。但问题是,德国也应该用同样的方法来应对吗?

审批程序的延长听起来并没有很大的坏处,至少不像其在实践中实际起到的消极作用那么明显。哪些企业涉及这样的敏感安全领域,并没有清晰的表格可循,而是政治考量的结果。在此背景下,有更多时间搜集信息也就意味着有更多时间供各个利益群体进行政治游说。类似的情况恰恰就出现在美国。美国外国投资委员会实质上就是对审批程序进行政治化处理的一个代表。在美国,没有人能确切地说清楚,谁是对这些决策起到影响作用的幕后推手,谁在掌控这些程序。难道德国也想按照这个方向发展吗?

从德国作为投资国的角度来看,这一点没有任何益处。值得怀疑的是,新外经条例是否真的遵循的是经济界要求保护的呼声。在过去一段时间里,德国企业和企业联合会组织特别是在中国问题上更多地呼吁,要求给对方政府施加压力,以便达到其开放市场的效果。他们呼吁的不是在德国设立新的门槛。换句话说:焦点是在中国实现更多的竞争可能性,而不是收紧德国法规进行外资审核。

中国投资者进军国际市场的形式本身就与政界经常讨论的形式有所不同。咨询公司麦肯锡近期的一项调研就其中的几个误区进行了分析:中国投资者的行为一方面不是听从中央政府战略计划的结果,另一方面这些投资者手中也没有天价资本供他们像在赌场上一样在市场上一掷千金。调研还显示,有相当大的一部分并购业务是通过中国和国际资本的组合得以完成的。以摩根和高盛为代表的国际投资银行在中国企业“走出去”的过程中着实获利不少。

加强和谨慎构建双边对话

通过新外经条例来提高中国和其它国家投资者对德投资的难度,并不能起到帮助作用。中国经济无论如何都将获得新技术,以实现其技术独立,从发展中国家的状态中长期脱离出来。这应该是一件值得鼓励的事情。

政治对话近期应该发挥其重要作用。在《跨太平洋伙伴关系协定》和《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》多多少少陷入失败并且欧盟因为英国脱欧而被削弱之后,双边对话的作用重新变得越来越重要。应该就至今非常有争议的中国政府尝试实施的外商投资限制名单进行更加坚决的磋商。在“一带一路”的倡议中,应该更加清晰地坚持德国经济界的利益。或者本着严谨批判的态度展开一场对话讨论,不是一味地对许多中国企业缺乏国际经验的做法进行抱怨,而是通过合作帮助中方,与其把地方资源浪费在为数众多但毫无前景的中德产业园中,不如建立互利共赢的国际企业伙伴关系。

中国政府越来越积极主动的产业政策迫使我们不得不采取应对措施。新条例的出台,使得德国联邦政府迈出了符合美国当前大政方针和把外资审查政治化的一步。长期看来,这对德国作为投资国弊大于利。新条例对加速中国市场开放和德国企业在华的机会均等则少有贡献。

德国政府很显然是要证明自己在面对中国的积极产业政策时并不幼稚。但是在此框架下的新条例并不成功,至少是指向安全政策的做法让人不得不产生疑问。无论如何,作为新条例的一个后果,都会削弱了德国作为投资国的自身地位。

 

 

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Ist die neue deutsche Außenwirtschaftsverordnung ein sinnvolles Instrument gegen chinesische Auslandsinvestitionen?

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Autor: Thomas Bonschab, 14.08.2017

Am 12. Juni hat das Bundeskabinett beschlossen, die Außenwirtschaftsverordnung zu ändern, um deutschen Unternehmen mehr Schutz vor ausländischen Investoren zu geben. Auch wenn die neue Verordnung alle ausländischen Investoren trifft: sie soll ihre Wirkung in erster Linie in Richtung China entfalten. Schlüsseltechnologien, wie sie etwa bei den Unternehmen KUKA und Aixtron zu finden sind, sollen in Zukunft nicht einfach an chinesische Haie verfüttert werden.

Soweit die Intention. Sie ist ziemlich populär in diesen Tagen. Die European Chamber of Commerce in Peking mahnt schon länger, dass Chinas offensive Industriepolitik mit dem Programm „Made in China 2025“ eine Bedrohung v.a. für deutsche Technologieunternehmen darstellt. Das in Deutschland einflussreiche Mercator Institute for China Studies (MERICS) vertritt eine ähnliche Position, die deutschen Medien ohnehin. Die Kritik an China ist berechtigt. Und es ist auch nicht hilfreich, wenn die chinesische Regierung bei jeder Gelegenheit, und wider besseren Wissens, darauf pocht, dass „Made in China 2025“ inländische und ausländische Unternehmen gleichberechtigte Chancen biete. Das ist ein falsches Signal sowohl an die internationale Gemeinschaft als auch an die eigenen Unternehmen, die oft nicht so recht zu verstehen scheinen, warum sie im Ausland so kritisch beurteilt werden.

Aber leistet die neue Außenwirtschaftsverordnung in diesem Kontext einen wertvollen Beitrag? Eher nicht. Deutschland befindet sich in einem doppelten Wettbewerb mit China, zwischen Unternehmen und regulativen Systemen. In beiden Fällen bringt die neue Verordnung keinen Vorteil.

Wollen deutsche Unternehmen vor chinesischen Investoren geschützt werden?

Sicher haben viele deutsche Unternehmen die Befürchtung, dass ihr Wettbewerbsvorsprung im Rahmen des Technologietransfers einem Ausverkauf preisgegeben wird. Aber es lockt auch ein großer Markt in und mit China. In der Abwägung zwischen Opportunitäten und Risiken der Kooperation spielen die relative Unerfahrenheit chinesischer Unternehmen im internationalen Geschäft und die unterschiedlichen Unternehmenskulturen eine wichtige Rolle. Partner aus Frankreich, Großbritannien oder den USA sind einfach vertrauter und in der Regel markterfahrener.
Von Chinas 500 größten Unternehmen verfügt z.B. lediglich ein Fünftel über Erfahrungen im internationalen M&A Geschäft. Von den abertausenden mittelgroßen und kleineren Unternehmen (nach chinesischem Maßstab) nicht zu reden. Genau diese Unternehmen sind zentrale Akteure in der Modernisierung der eigenen Technologiebasis.

Dafür allerdings müssen chinesische Unternehmen auch tiefer in die Tasche greifen, wenn sie internationale Partnerschaften eingehen wollen. Ein im Herbst 2016 ausgestrahlter Fernsehbericht des China Business Network (der Shanghai Media Group zugehörig, der zweitgrößten Mediengruppe in China), der sich in den chinesischen Sozialmedien wie ein Lauffeuer verbreitete, liefert hierzu ein paar ernüchternde Zahlen. Wie zum Beispiel, dass westliche und andere asiatische Akteure in der Regel etwa 85% ihrer M&A-Versprechen einlösen können, während es chinesische Unternehmen gerade einmal auf 65% bringen. Der Bericht konstatiert, dass für chinesische Unternehmen eine Aufschlagsprämie von 10%-15% gegenüber Angeboten westlicher Wettbewerber einzurechnen ist.

Das ist noch die Sonnenseite. Relevant sind auch Erfahrungen, die deutsche mittelständische Technologieunternehmen mit chinesischen Interessenten gemacht haben, die ebenfalls aus dem Mittelstand kommen. Nicht selten wird hier geklagt über Vertragsbrüchigkeit, kalkulierte Fehlinformationen oder inakzeptable Unternehmenskulturen. Für den chinesischen mittelständischen M&A-Interessenten dürfte eine Aufschlagsprämie von 10%-15% daher noch schmeichelhaft sein. Die Prämie dürfte sich in den kommenden Jahren eher nach oben als nach unten, so lange die Risiken für westliche Unternehmen kaum überschaubar bleiben.

Kennzeichnend für diese Dynamik ist allerdings, dass der deutsche Privatsektor die chinesischen Auslandsinvestitionen ganz gut selbst zu regeln scheint. Geschäfte mit chinesischen Unternehmen kommen entweder gar nicht erst zustande oder sie sind mit einem marktorientierten Aufschlag versehen. Mittelfristig ist anzunehmen, dass chinesische Unternehmer, insbesondere in der zweiten Generation, das internationale Geschäft erlernen werden und ihre Aufschlagsprämie dadurch nach unten drücken. Die Politik ist hier nicht unbedingt gefragt, auch nicht eine neue Außenwirtschaftsverordnung.

Deutschland und China im Wettbewerb regulativer Systeme

Was also hat die deutsche Bundesregierung motiviert, eine neue Außenwirtschaftsverordnung zu erlassen? Wollte sie angesichts der technologischen Aufholjagd Chinas einfach handeln? Eine langfristige makroökonomische Sichtweise gegenüber den kurzfristigen privatwirtschaftlichen Interessen setzen?
Die gegenwärtige Wirtschaftspolitik der Bundesregierung vermittelt in dieser Frage eine gewisse Unübersichtlichkeit. Geht es um den neuen wirtschaftspolitischen Kurs der USA, will das Bundeswirtschaftsministerium an klaren Tönen nicht sparen. „Protektionismus schadet allen“, lässt Ministerin Zypries am 27.03.2017 in einem auf der Website ihres Ministeriums abgedruckten Interview verlauten. Auch auf dem Gipfel der G 20 in Hamburg wurde Einigkeit in dieser Frage, auch mit China, gegenüber dem globalisierungskritischen Kabinett von Donald Trump demonstriert.

Das ist die Botschaft an die USA. Mit Blick auf die Wirtschaftsbeziehungen zu China hat das BMWI allerdings mit der neuen Außenwirtschaftsverordnung ein ganz anderes Lehrbuch der Außenhandelstheorie aufgeschlagen. Interessant ist die Begründung, die auch aus den Federn der US-Behörden hätte stammen können. Es gehe bei der neuen Verordnung maßgeblich um die Sicherheit der Bundesrepublik. Um prüfen zu können, ob bei Unternehmensübernahmen Schlüsseltechnologien im Bereich der Sicherheit und Verteidigung betroffen sind, brauche man mehr Zeit, „um mehr Informationen einholen zu können“, so das BMWI.

Niemand würde ernsthaft bestreiten, dass es Industriebereiche gibt, die eine sicherheitspolitische Relevanz haben – gerade China macht mit solchen Begründungen extensiven Gebrauch und schottet damit seine Wirtschaf gegenüber internationalen Wettbewerb ab. Aber es ist fraglich, ob Deutschland mit den gleichen Mitteln vorgehen sollte.

Eine solche Verlängerung des Genehmigungsprozesses klingt harmloser als sie sich in der Praxis darstellen wird. Es ist keine Frage einer sauberen Formel, sondern der politischen Erwägung, welche Unternehmen sich in einem sensiblen Sicherheitsbereich bewegen. Mehr Zeit zur Informationssammlung bedeutet in diesem Kontext vor allem mehr Zeit für Lobbying von Interessensgruppen. Der naheliegende Referenzfall kommt hier ausgerechnet aus den USA. Das Committe on Foreign Investment in the US (CFIUS) steht sinnbildlich für eine Politisierung im Rahmen von Genehmigungsverfahren. Niemand kann in den USA mit Gewissheit sagen, wer hinter den Kulissen Einfluss auf die Entscheidungen nimmt und wer den Prozess beherrscht. Will sich die Bundesregierung etwa daran orientieren?

Dem Investitionsstandort Deutschland wird dies kaum förderlich sein. Auch kann bezweifelt werden, dass die neue Außenwirtschaftsverordnung tatsächlich der Stimme der Wirtschaft folgt, die sie zu schützen vorgibt. In der Vergangenheit haben Unternehmen und Unternehmensverbände eher danach gerufen, gerade im Fall von China mehr Druck auf die Regierung vor Ort zur Marktöffnung auszuüben. Nicht aber nach dem Aufbau von neuen Hürden in Deutschland. Anders formuliert: Es geht um die Durchsetzung von mehr Wettbewerb in China, nicht um ein foreign investment review, die Verschärfung des regulativen Rahmens in Deutschland.

Chinesische Investoren erobern den globalen Markt ohnehin in einer anderen Form als oft in der Politik thematisiert wird. Eine aktuelle Studie des Beratungsunternehmens McKinsey setzt sich mit einigen dieser Missverständnisse auseinander. Chinesische Investoren folgen weder einem Strategieplan von Parteistrategen in Pekinger Hinterzimmern, noch stehen ihnen gigantische Summen an billigem Kapital zur Verfügung, das sie wie im Spielcasino auf die Märkte werfen können. Die Studie zeigt auch, dass ein Großteil der M&A-Aktivitäten durch eine Mischfinanzierung von chinesischen und internationalen Kapitalgebern zustande kommt. Internationale Investmentbanken wie J.P. Morgan und Goldman Sachs verdienen nicht schlecht an dem „Going Out“ chinesischer Firmen.

Bilaterale Dialoge intensivieren und kritischer gestalten

Mit einer Erschwerung chinesischer – und anderer – Investitionen in Deutschland über die neue Außenwirtschaftsverordnung ist nicht geholfen. Die chinesische Gesellschaft wird sich so oder so Technologien aneignen, die sie unabhängig macht und dauerhaft aus dem Staus eines Entwicklungslandes befreien. Das sollte man eigentlich begrüßen

Der politische Dialog hat gerade in diesen Tagen eine besondere Bedeutung. Nachdem TTP und TTIP mehr oder weniger gescheitert sind und nach dem Brexit auch die EU geschwächt ist, spielen bilaterale Dialog wieder eine wachsende Bedeutung. Eine hartnäckige Auseinandersetzung etwa zu den bislang kläglichen Versuchen der chinesischen Regierung, eine akzeptable Negativliste für internationale Investitionen einzuführen. Eine sichtbare Positionierung deutscher Wirtschaftsinteressen in der Großinitiative „One Belt, One Road“. Oder ein kritischer Dialog, der das unerfahrene Vorgehen vieler chinesischer Unternehmen nicht nur anklagt, sondern im Rahmen eines gemeinsamen Programms China dabei hilft, internationale Unternehmenspartnerschaften in beiderseitigem Interesse zu gestalten, statt lokale Ressourcen in den vielen aussichtslosen deutsch-chinesischen Industrieparks zu verbrennen.

Die chinesische Regierung provoziert mit ihrer immer offensiver werdenden Industriepolitik Reaktionen. Die deutsche Bundesregierung hat sich mit der neuen Außenwirtschaftsverordnung zu einem Schritt entschlossen, der durchaus im Sinne des gegenwärtigen Kurses der US-Regierung liegt und eine Politisierung des Genehmigungsverfahrens für Auslandsinvestitionen ermöglicht. Das wird dem deutschen Investitionsstandort langfristig vermutlich mehr schaden als nutzen. Zu einer Beschleunigung der Marktöffnung in China und einer Chancengleichheit für deutsche Unternehmen in China dürfte die Verordnung wenig beitragen.

Die deutsche Regierung will offenbar demonstrieren, dass sie angesichts der offensiven Industriepolitik Chinas nicht Naivität zeigt. Die neue Außenwirtschaftsverordnung wirkt in diesem Rahmen aber eher misslungen, zumal der Verweis auf die sicherheitspolitischen Belange Zweifel aufwirft. Vor allem aber bringt die neue Verordnung mit sich, den eigenen Investitionsstandort zu schwächen.

Lesen Sie hier in PDF: Blog_Außenwirtschaftsverordnung

Chinas Firmenaufkäufe und der SVR

Germany for sale

Chinas Firmenaufkäufe und der SVR, von Helmut Reisen

Warum sträubt sich ein Land gegen Direktinvestitionen und Übernahmen aus dem Ausland? In vielen Entwicklungsländern, vornehmlich in Lateinamerika, wurde die Frage dependenztheoretisch beantwortet: Die Investitionen multinationaler Unternehmen verfestigen die nachrangige Position der armen Peripherie in der Weltwirtschaft auch nach der Dekolonialisierung. In Industrieländern werden Übernahmen systematisch behindert, wenn nationale Sicherheitsinteressen, räumlich konzentrierte Arbeitslosigkeit und Reziprozitätsmaßnahmen vorliegen.

In seinem Jahresgutachten 2016/17 plädiert die Mehrheit des Sachverständigenrates zur Begutachtung zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SVR) für eine unilaterale Offenheit gegenüber chinesischen Investoren; in seinem Minderheitenvotum fordert Peter Bofinger dagegen im Einklang mit der deutschen Regierung Reziprozität bei Direktinvestitionen, eine Strategie des tit-for-tat („wie Du mir, so ich Dir“).

Die Strategie der reziproken Liberalisierung wurde vom Spieltheoretiker Robert Axelrod (1984) entwickelt. Anlass waren vor gut drei Jahrzehnten die japanischen Direktinvestitionen, die in den USA und Europa protektionistische Diskriminierungsreflexe stimulierten. Heute wie damals lädt die Strategie der reziproken Öffnung des Kapitalverkehrs zu Vergeltungsmaßnahmen ein, die im Falle des riesigen Absatzmarktes Chinas der deutschen Industrie sehr schaden können.

Vergeltungsmaßnahmen sind bei wissensintensiven High-Tech-Industrien besonders wahrscheinlich. Die meisten Politiker betrachten die Hi-Tech-Ansiedlung in den eigenen Grenzen als Angelegenheit von ´ strategischer´ Bedeutung. Sicherheitspolitische Bedenken verstärken die Abwehrreaktionen, wenn Staatsunternehmen als Käufer auftreten, heute besonders im Falle der chinesischen Staatsunternehmen. Der Widerstand vieler Medien und Politiker gegen lobbyistische Einflüsterungen fällt daher entsprechend niedrig aus. Dieser Abwehr steht allerdings der Einwand entgegen, dass bei hohem Wettbewerbsgrad und niedrigen Umstellungskosten in rüstungsnahen Bereichen die sicherheitspolitischen Begründung von Übernahmeverboten wegfällt.

Dieser Beitrag plädiert für einen mittleren Weg zwischen Mehrheits- und Minderheitenvotum des Sachverständigenrates. Er erarbeitet Kriterien für eine Einzelfallprüfung und für reziproke Öffnung bei chinesischen Direktinvestitionen, welche gegen die potenziell hohen Kosten durch chinesische Vergeltungsmaßnahmen abzuwägen sind. Ein Beispiel: Der restriktive Genehmigungsprozess Chinas im Rahmen des ´National Security Review´ wurde erst als Antwort auf das amerikanische System des CFIUS eingeführt. Das Committee of Foreign Investment in the United States (CFIUS) ist ein ressortübergreifender Ausschuss der US-Regierung zur Kontrolle von Auslandsinvestitionen.

In Einklang mit der inzwischen vorherrschenden Lehrmeinung hat China seinen Kapitalverkehr graduell (anstatt abrupt) liberalisiert. Der Restriktionsindex der OECD ermittelt Eigentumshindernisse, Genehmigungsbarrieren, Personalvorschriften und weitere Restriktionen wie auf Landerwerb und Gewinnrückführungen.  Seit 2005 misst dieser Index, der von 0 (völlig offen) bis 1 reicht (abgeschottet),  einen Rückgang von 0,56 bis auf zuletzt 0,38 Indexpunkte. Es ist auffällig, dass die Forderungen nach Reziprozität bei Firmenübernahmen zugenommen haben, obwohl der Restriktionsindex der OECD für China eine graduelle Öffnung anzeigt.

Deutschland, nicht China, hat in den letzten Jahren laut dem 20. Global Trade Alert (GTA) Bericht die Öffnung seiner Außenwirtschaft deutlich eingeschränkt. Protektions-Ranking der G20-Staaten – die Anzahl protektionistischer Maßnahmen seit dem ersten G20-Gipfel im November 2008 weist Deutschland Platz 6 von 20 zu. Im Gegensatz dazu haben es nur Argentinien und China unter den G20-Staaten unterlassen, den Protektionsgrad ihrer Außenwirtschaft in den Jahren 2015/16 zu verschärfen. Laut GTA-Bericht ist China von Deutschlands Protektionsmaßnahmen am meisten betroffen: Seit November 2008 wurde China durch Deutschland mit mehr als 60 Protektionsmaßnahmen überzogen. Bundeswirtschaftsminister Gabriels retroaktive Rücknahme einer Übernahmeerlaubnis ist auch kompatibel mit einer weiteren Beobachtung des GTA-Berichts: Der wirtschaftspolitische Unsicherheitsindex diagnostiziert für Deutschland eine seit 2008 noch nie gemessene Erratik in der Periode 2015-16.

Seitdem Adam Smith seinen Wohlstand der Nationen im Jahr 1776 veröffentlichte, hat die vorherrschende Lehrmeinung die unilaterale Öffnung der reziproken Liberalisierung vorgezogen. Der SVR begründet sein Plädoyer für offene Kapitalmärkte auch im Hinblick auf chinesische Staatsunternehmen mit dem Theorem des „Free Trade for One“. Es kann allerding mit einem von Henning Klodt vorgestellten Handelsmodell gezeigt werden, dass ein genereller Unilateralismus schaden kann.

Das Handelsmodell identifiziert drei Bedingungen, die gleichzeitig vorliegen müssen, damit Deutschland ein Schaden durch ausländische Firmenaufkäufe erwächst:

  • Die Übernahmen lösen einen Technologietransfer aus,
  • verschlechtern die Austauschraten des Deutschlands und
  • Deutschland war Nettoausfuhrland in der Branche des übernommenen Unternehmens.

Regelgebundene Zulassungsverfahren für Unternehmenskäufe durch das Ausland sollten sicherstellen, dass diese drei Bedingungen alle vorhanden sind, bevor eine Untersagung ins Auge gefasst wird. Diese Bedingungen vermeiden auch Diskriminierungen bestimmter Staaten wie China, folglich auch willkürliche Staatseingriffe und handelspolitische Zerwürfnisse. Die bilaterale Beurteilung von Chinas kommerzieller Fairness verlottert leicht zu wohlfeiler Selbstgerechtigkeit. Die Strategie des tit-for-tat, die bei Deutschlands  Politikern und Lobbyisten derzeit viel Anklang findet, wird leicht durch protektionistische Kräfte gekapert. Mit der Globalisierung seit kurzem auf dem Rückzug, sollte im Zweifel der unilateralen Offenheit der Vorzug gegeben werden.

Holen die BRICS auf? Auslandsdirektinvestitionen in Afrika – eine empirische Darstellung

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Robert Kappel

Gegenwärtig werden drei politisch motivierte Vorurteile zu den Auslandsdirektinvestitionen (ADI, FDI) und zur Rolle der ausländischen Finanzzuflüsse in Afrika verbreitet: 1. China wäre einer der wichtigsten Investoren auf dem Kontinent und würde ihn aufkaufen.[1] 2. Fast alle Investitionen würden in den Rohstoff- und Energiesektor fließen. 3. Ausländische Finanzzuflüsse würden die zentrale Rolle im Entwicklungsprozess Afrikas spielen.

Eine statistische Analyse zeigt, welche Trends es gibt.

  1. Aus welchen Ländern kommen die Investoren?

Hierzu ist es sinnvoll, sich die Bestände an Auslandsdirektinvestitionen sowie die Zuflüsse genauer anzuschauen. Tabelle 1 demonstriert eindeutig, dass Großbritannien mit 9%, die USA mit 8,6% und Frankreich mit 7% über die höchsten Bestände an Investitionen in Afrika (Nordafrika plus sub-Sahara Afrika, Figure 1) verfügen. Die der EU überragen bei weitem alle anderen Investoren, wobei Großbritannien, Frankreich, Italien und Deutschland zusammen im Jahr 2015 allein über 20% besitzen. Gegenüber 2009 (mit 19,5%) hat sich der europäische Anteil damit sogar noch erhöht. Auch der Anteil der USA ist von 7,4% (2009) auf knapp 10% (2015) gestiegen. Erstes Ergebnis: Die europäischen und US-amerikanischen Investitionen besitzen bei weitem den größten Anteil am ADI-Gesamtbestand in Afrika.

Die BRICS-Länder Südafrika (von 2,6% auf 3,5%) und China (1,5% auf 4,3%) haben deutliche Ausweitungen ihrer Bestände vorgenommen, während Indien bei 2% stagniert. Als Gruppe haben diese drei Länder ihren Anteil von 6,1% auf 9,8% steigern können. Den größten Bestandszuwachs verzeichnet China mit einem Plus von USD 23 Mrd. (also weit mehr als eine Verdopplung) während der letzten fünf Jahre, gefolgt von den USA mit USD 20 Mrd und Großbritannien mit USD 18 Mrd. Der Anteil der aufgelisteten EU-Länder stieg um USD 34 Mrd. Zweites Ergebnis: die Bedeutung der EU-Investitionen ist in den letzten Jahren sogar noch stärker geworden, der Abstand zu China und den USA hat sich weiter vergrößert. Frankreich, einst die wichtigste Wirtschaftsmacht in Afrika, verliert an Bedeutung.

Der gesamte Beitrag: download pdf: Auslandsdirektinvestitionen in Afrika2

 

[1] So titelte “Die Welt” vom 19.7.2012 “Chinesische Investoren kaufen halb Afrika auf“, http://www.welt.de/wirtschaft/article108336350/Chinesische-Investoren-kaufen-halb-Afrika-auf.html. Und David Dollar schreibt: “Since 2000, China has emerged as Africa’s largest trading partner and a major source of investment finance as well, David Dollar (2016): Order from Chaos. Setting the record straight on China’s engagement in Africa, 11. Juli 2016, https://www.brookings.edu/2016/07/11/setting-the-record-straight-on-chinas-engagement-in-africa/. Vgl. zur deutschen Diskussion, Helmut Reisen (2016), Vorsprung durch Technik: Antworten auf chinesische Übernahmen, Blog Weltneuvermessung 16.6.2016. https://weltneuvermessung.wordpress.com/2016/06/16/vorsprung-durch-technik-antworten-auf-chinesische-uebernahmen/. Zur Rolle Chinas auf das Wachstum Afrikas siehe Kappel, Robert, Birte Pfeiffer und Helmut Reisen (2016), Wie Chinas Neuausrichtung Afrikas Wachstum beeinflussen wird, Ökonomenstimme 23.5.2016. http://www.oekonomenstimme.org/artikel/2016/05/wie-chinas-neuausrichtung-afrikas-wachstum-beeinflussen-wird/

Vorsprung durch Technik: Antworten auf chinesische Übernahmen

 

Helmut Reisen, 16.Juni 2016

Wie auch andernorts, kauft China derzeit fleißig deutsche Unternehmen auf, die seiner technologischen Erneuerung dienen. Vorsprung durch Technik, das wollen die Chinesen haben. Kunststoffmaschinen (Krauss Maffei), Baumaschinen (Putzmeister), Gabelstapler (Kion), Chipanlagen (Aixtron), Grafikelektroden (SGL Carbon) und nun Roboter (Kuka). Ein Sturm protektionistischer Reflexe begrüßt die chinesischen Übernahmen.  Nicht nur Politiker entrüsten sich (EU-Wettbewerbskommissar Guenther Oettinger, Wirtschaftsminister Sigmar Gabriel), sondern auch Professoren, beispielsweise der frühere IFO-Präsident Hans-Werner Sinn und Sebastian Heilmann, der Direktor des Mercator-Instituts für Chinastudien (Merics)[1].

Ähnliche Abwehrreflexe gab es bereits vor knapp zehn Jahren, als die gutfinanzierten Staatsfonds Chinas und anderer Schwellenländer mit Firmenaufkäufen begannen[2]. Während die Staatsfonds mit ihren Investitionen in erster Linie auf Diversifizierung ihres Anlageportefeuilles und auf höhere risikogewichtete Renditen abzielen, ist die derzeitige Welle chinesische Übernahmen schwieriger zu beurteilen.

China hat traditionell mehr Direktinvestitionen vom Ausland angenommen als im Ausland investiert (Tabelle 1). Seit etwa 2010 stagnieren allerdings die Zuflüsse nach China, da steigende Lohnstückkosten den Appeal des Standorts für  arbeitsintensive Hersteller gemindert haben. Seitdem haben die chinesischen Direktinvestitionen im Ausland geboomt; gleichzeitig zielen die Chinesen vermehrt auf hochentwickelte Volkswirtschaften statt auf wenig entwickelte Rohstoffnationen.

Tabelle 1: Chinas Direktinvestitionen – Umfang und Restriktionen

Jahr 2005 2010 2015
Zuflüsse, Mrd. US$ 104,1 243,7 249,9
Abflüsse, Mrd. US$ 13,7 58,0 187,8
Restriktionen (0 to 1) 0,56 0,42 0,38

Quelle: http://stats.oecd.org/Index.aspx?QueryId=64225#; http://stats.oecd.org/Index.aspx?datasetcode=FDIINDEX#

 

In Einklang mit der inzwischen vorherrschenden Lehrmeinung hat China seinen Kapitalverkehr graduell aber stetig liberalisiert. Der Restriktionsindex der OECD zeigt 1 für völlig geschlossenen Kapitalverkehr und O bei vollständig liberalisierter Investitionsordnung an. Der OECD-Index ermittelt Eigentumshindernisse, Genehmigungsbarrieren, Personalvorschriften und weitere Restriktionen wie auf Landerwerb und Gewinnrückführungen.  Seit 2005 misst dieser Index einen Rückgang von 0,56 bis auf zuletzt 0,38 Indexpunkte. Allerdings erlaubt China ausländischen Unternehmen immer noch keinen Alleinbesitz, sondern nur Beteiligungen (joint ventures).

 

Chinas staatlich gelenkte Industrie- und Technologiepolitik, welche durch Übernahmen auf Technologiesprünge abzielt, stellt  die europäische Wettbewerbspolitik und Investitionsfreiheit auch angesichts der Größe und Wirtschaftsverfassung Chinas vor neue industrie- und sicherheitspolitische Herausforderungen[3]. Besonders schwer wiegen nach meiner Einschätzung folgende Sorgen:

  • Asymmetrischer Marktzugang. Zwischen der EU und China herrschen ungleiche Wettbewerbsbedingungen. Das gilt besonders für Deutschland, das eine traditionell sehr offene Außenwirtschaftsverfassung hat. Mit einem Indexwert von nur 0,023 gehört Deutschland nach dem Restriktionsindex der OECD zu den weltweit offensten Ländern. Chinas Mindestanforderungen an die lokale Fertigung treffen mit über 60% die deutschen Unternehmen besonders da, wo sie Wettbewerbsvorteile haben: Kraftwerke; Wind- und Solarindustrie; Medizintechnik; Industrieroboter; und die Autoindustrie mitsamt der dazugehörigen Verbindungstechnologie.
  • Subventionen und geldwerte Begünstigung. Chinas global operierende Unternehmen genießen vielfältige Vergünstigungen durch staatliche Beihilfen der Regierung und der Provinzen. Der damit verbundene unfaire Wettbewerb zeigt sich besonders bei staatlicher Auftragsvergabe und beim verzerrten globalen Bieterwettbewerb.
  • Technologietransfer und industrielle Aushöhlung. Staatskontrollierte chinesische Unternehmen absorbieren durch Übernahmen technologische Kernkompetenzen, was zur Aushöhlung der industriellen Fertigungsbasis in Europa führen könnte. Die Erosion von Netzwerkvorteilen – besonders deutlich im Fall der deutschen Autozulieferer – könnte letztlich ganze Industriezweige und Standorte aussaugen.
  • Nationale Sicherheitsrisiken. Hier gelten die Befürchtungen besonders der Wehrindustrie und der Einschleusung, Überwachung und Sabotage. Das Außenwirtschaftsgesetz gibt allerdings der deutschen Regierung die Möglichkeit, den Verkauf von Unternehmen oder Firmenteilen an Interessenten außerhalb der EU zu beschränken, um die „wesentlichen Sicherheitsinteressen der Bundesrepublik Deutschland zu gewährleisten“. Gleiches gilt für die USA, dem das Komitee für Auslandsinvestitionen (CFIUS) ein Werkzeug zur Verhinderung von Übernahmen selbst in Drittländern (Syngenta) zur Verfügung stellt.

Solche Sorgen geben leicht Anlass zu verzerrenden und diskriminierenden nationalen Maßnahmen, da es kein internationales Abkommen für Direktinvestitionen gibt. Was protektionistische adhoc Antworten bremst, ist angesichts der Größe des chinesischen Marktes die Angst vor Vergeltungsmaßnahmen.

Aus volkswirtschaftlicher (statt industrielobbyistischer) Perspektive bieten die meisten chinesischen Übernahmen keinen Anlass für industriepolitische Interventionen. Ein wichtiges, aber weithin verkanntes,  Kriterium zur Erfassung der Wohlfahrtseffekte chinesischer Übernahmen liefert die Außenhandelstheorie: die Wirkung auf die Austauschraten[4]. Deutschlands Wohlfahrt ist durch Übernahmen mit Technologietransfer nicht berührt, solange sie die Austauschraten nicht beeinflussen – heute und morgen. So können Übernahmen mit Technologietransfer auch die Wohlfahrt im Empfängerland erhöhen, wenn sie Industriezweige mit kompetitiven Nachteilen und Nettoimportsalden betreffen: Da solche Importe infolge des Technologietransfers nach und der Fertigung in China billiger werden, verbessern sich Deutschlands Austauschraten. Das Gegenteil betrifft die Bereiche der Hochtechnologie, in denen Deutschland einen Wettbewerbsvorteil (Nettoexporte) aufweist. Das Kriterium der Austauschraten sollte in der Politik stärkere beachtung finden.

[1] Sebastian Heilmann (2016), “Europe needs tougher response to China’s state-led investments”, Financial Times, 9th June.

[2] Helmut Reisen, „Staatsfonds aus ökonomischer Sicht“, Die Volkswirtschaft Das Magazin für Wirtschaftspolitik 7/8-2008, S. 26-28..

[3] Eine ausführliche Diskussion zu diesen Fragen findet sich in Thilo Hanemann and Mikko Huotari (2015), “Chinese FDI in Europe and Germany: Preparing for a New Era of Chinese Capital”, Merics/Rhodium Group, Berlin.

[4] Henning Klodt (2008), „Müssen wir uns vor Staatsfonds schützen?“, Wirtschaftsdienst, Vol. 88, Heft. 3, S. 175-180, http://dx.doi.org/10.1007/s10273-008-0772-z.

Wie Chinas Neuausrichtung Afrikas Wachstum beeinflussen wird (H. Reisen)

Wie Chinas Neuausrichtung  Afrikas Wachstum beeinflussen wird

2015 war ein schwieriges Jahr für die Mehrheit Afrikas. Die jährliche BIP-Wachstumsrate schwächte sich auf 3,6% (runter von durchschnittlich 5%/Jahr seit der Jahrtausendwende). Die Kapitalzuflüsse schwächten sich um 12,8% auf USD 188,8 Mrd ab (wenn man die UNCTAD-Daten statt IWF-Schätzungen zugrunde legt). Afrikas Steuerquote sank auf 17,9%, runter von 18,7% im Vorjahr. Chinas Neuausrichtung hat Gegenwind für Afrika erzeugt, und das Schwergewicht des Wachstums Afrikas wandert von rohstoffreichen Westen nach Ost.

 [Heute am 23.Mai 2016 wird der African Economic Outlook (AEO) 2016 in Lusaka, Sambia, lanciert. Zusammen mit Robert Kappel und Birte Pfeiffer habe ich den AEO 2016 mitverfasst. Dieser Beitrag ist die Übersetzung einer Textbox, welche wir für den AEO 2016 geschrieben haben. Die Studie kann ab 9 Uhr CET im Netz unter www.africaneconomicoutlook.org abgerufen werden.]

Die Verlangsamung des Wachstums großer Schwellenländer geht seit geraumer Zeit mit niedrigeren Rohstoffpreisen einher. Neben spezifischen Angebotsfaktoren hat die Neuausrichtung Chinas hin zu Binnenmarkt, Dienstleistungen und High-Tech die Rohstoffpreise gedrückt, besonders für Industriemetalle und fossile Brennstoffe. Es waren bislang drei Säulen, auf welchen Afrikas beeindruckende Wachstumsstory seit zwei Jahrzehnten ruhten: der Superzyklus mit hohen Rohstoffpreisen als Folge der Urbanisierung und Industrialisierung Chinas; hohe Kapitalzuflüsse; und verbesserte Rahmenbedingungen. Der Gegenwind für die afrikanischen Rohstoffländer impliziert nun die Untergrabung der zweiten Wachstumssäule – externe Kapitaleinfuhren.

Lesen Sie den vollständigen Beitrag im angehefteten pdf-Dokument: Wie Chinas Neuausrichtung Afrikas Wachstum beeinflussen wird

 

Wer finanziert Afrikas Infrastruktur?

Wer finanziert Afrikas Infrastruktur?

von Helmut Reisen

Es ist ein Gemeinplatz: Afrika fehlt es an Infrastrukturen. Es fehlt auch an zuverlässigen Daten, wer diese finanziert. Besonders Informationen über ausländische Entwicklungskredite nach Afrika, die bedeutendste Form der Infrastrukturfinanzierung, sind äußerst spärlich.

Vermutlich ist China Afrikas wichtigste Quelle für Entwicklungskredite. Weder die Zentralbank, noch die Entwicklungsbank oder die Export-Import-Bank der Chinesen veröffentlichen aktuelle Statistiken ihrer Kreditvergabe (Pigato und Tang, 2015), obwohl sie prominente Kapitalgeber der afrikanischen Großbaustellen sind. Weitere bedeutsame bilaterale und multilaterale Darlehensgeber listet ECN (2015) auf: die Weltbank, African Development Bank, Development Bank of Southern Africa, Export-Import Bank of the United States, African Export-Import Bank, European Investment Bank, Agence Française de développement (AFD), Japan Bank for International Cooperation (JBIC), Islamic Development Bank und die Kreditanstalt für Wiederaufbau.

Trotz des in den letzten zehn Jahren gestiegenen Interesses privater Geldgeber an Afrika stellen die öffentlichen Entwicklungsbanken und Exportkreditagenturen 80% der afrikanischen Infrastrukturfinanzierung. China führt die Rangliste der Investoren an (ECN 2015). Nur 30 % der Finanzierung sind Zuschüsse, der Rest sind Entwicklungs- und Exportkredite, so der Jahresbericht 2013 des Infrastructure Consortium for Africa. Dieses Konsortium versteht sich als Plattform, Infrastrukturfinanzierungen zu erleichtern, politische und technische Hemmnisse zu beseitigen, grenzüberschreitende Kooperationen zu ermöglichen sowie Know How durch Überwachung, Berichtswesen und Verbreitung bester Praxis zu fördern. Seine Jahresberichte geben Aufschluss über Finanzierungszusagen an Afrika in den Sektoren Energie, Wasser, Transporte und Informations- sowie Kommunikationstechnologie.

 

Finanzierungszusagen in Afrikas Infrastruktur

– Nach Herkunft, Milliarden US$ –

Herkunft 2013 2014
China 13.4 3.1
Europe (incl. EIB) 7.4 6.4
United States 7.0 n.a.
World Bank 4.5 6.5
AfDB 3.6 3.6
Arab Coordination 3.3 3.5
Japan 1.5 2.1
South Africa (DBSA) 1.2 1.0
Total 99.6 74.5

Quelle: Jahresberichte des Infrastructure Consortium for Africa

 

Wie die Tabelle zeigt, wurde bereits im Jahre 2014 ersichtlich, wie stark China seine bilaterale Kreditvergabe an Afrikas Infrastrukturprojekte zurückgefahren hat. Hier können zwei Ursachen vermutet werden: Erstens eine stärkere Gewichtung der potenziellen Ausfallrisiken im Zuge der Konsolidierung des chinesischen Kreditwesens; zweitens die Vorbereitung  von der bilateralen auf die von China gesteuerte multilaterale Kreditvergabe, welche durch die neuen Entwicklungsbanken (AIIB und NDB) möglich werden. Bis dahin stehen die westlichen multilateralen Entwicklungsbanken (Weltbank, Europäische Investitionsbank (EIB) in einem Zwischenhoch der Infrastrukturfinanzierung Afrikas.

Aus deutschen Industriekreisen (VDMA) ist zu hören, dass Deutschland und Europa in Afrika keine schlüsselfertige Infrastrukturprojekte mehr aufstellen können, da sie schlicht und einfach die dazu nötigen Kapazitäten wegrationalisiert und ausgelagert haben. Das können heute nur noch die Koreaner und Chinesen. Derweil verringert die chinesische Führung die Kritikfläche an ihren bilateralen Afrikabeziehungen nach dem Vorbild der USA, die bislang ihren Einfluss in Afrika weniger bilateral als multilateral ausgeübt hat. Es ist wahrscheinlich, dass China auch auf längere Sicht der wichtigste Kapitalgeber für Afrikas Infrastrukturen sein wird, allerdings verdeckt im Gewand der multilateralen Entwicklungsbanken.

Literatur

ECN (2015), Spanning Africa´s Infrastructure Gap: How development capital is transforming Africa’s project build-out, London: The Economist Corporate Network, November.

ICA (2015), Infrastructure Financing Trends in Africa – 2014. Cairo: Infrastructure Consortium Africa.

Pigato, M. and W. Tang (2015), China and Africa: Expanding Economic Ties in an Evolving Global Context, Washington, DC ; World Bank.