Chinas Firmenaufkäufe und der SVR

Germany for sale

Chinas Firmenaufkäufe und der SVR, von Helmut Reisen

Warum sträubt sich ein Land gegen Direktinvestitionen und Übernahmen aus dem Ausland? In vielen Entwicklungsländern, vornehmlich in Lateinamerika, wurde die Frage dependenztheoretisch beantwortet: Die Investitionen multinationaler Unternehmen verfestigen die nachrangige Position der armen Peripherie in der Weltwirtschaft auch nach der Dekolonialisierung. In Industrieländern werden Übernahmen systematisch behindert, wenn nationale Sicherheitsinteressen, räumlich konzentrierte Arbeitslosigkeit und Reziprozitätsmaßnahmen vorliegen.

In seinem Jahresgutachten 2016/17 plädiert die Mehrheit des Sachverständigenrates zur Begutachtung zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SVR) für eine unilaterale Offenheit gegenüber chinesischen Investoren; in seinem Minderheitenvotum fordert Peter Bofinger dagegen im Einklang mit der deutschen Regierung Reziprozität bei Direktinvestitionen, eine Strategie des tit-for-tat („wie Du mir, so ich Dir“).

Die Strategie der reziproken Liberalisierung wurde vom Spieltheoretiker Robert Axelrod (1984) entwickelt. Anlass waren vor gut drei Jahrzehnten die japanischen Direktinvestitionen, die in den USA und Europa protektionistische Diskriminierungsreflexe stimulierten. Heute wie damals lädt die Strategie der reziproken Öffnung des Kapitalverkehrs zu Vergeltungsmaßnahmen ein, die im Falle des riesigen Absatzmarktes Chinas der deutschen Industrie sehr schaden können.

Vergeltungsmaßnahmen sind bei wissensintensiven High-Tech-Industrien besonders wahrscheinlich. Die meisten Politiker betrachten die Hi-Tech-Ansiedlung in den eigenen Grenzen als Angelegenheit von ´ strategischer´ Bedeutung. Sicherheitspolitische Bedenken verstärken die Abwehrreaktionen, wenn Staatsunternehmen als Käufer auftreten, heute besonders im Falle der chinesischen Staatsunternehmen. Der Widerstand vieler Medien und Politiker gegen lobbyistische Einflüsterungen fällt daher entsprechend niedrig aus. Dieser Abwehr steht allerdings der Einwand entgegen, dass bei hohem Wettbewerbsgrad und niedrigen Umstellungskosten in rüstungsnahen Bereichen die sicherheitspolitischen Begründung von Übernahmeverboten wegfällt.

Dieser Beitrag plädiert für einen mittleren Weg zwischen Mehrheits- und Minderheitenvotum des Sachverständigenrates. Er erarbeitet Kriterien für eine Einzelfallprüfung und für reziproke Öffnung bei chinesischen Direktinvestitionen, welche gegen die potenziell hohen Kosten durch chinesische Vergeltungsmaßnahmen abzuwägen sind. Ein Beispiel: Der restriktive Genehmigungsprozess Chinas im Rahmen des ´National Security Review´ wurde erst als Antwort auf das amerikanische System des CFIUS eingeführt. Das Committee of Foreign Investment in the United States (CFIUS) ist ein ressortübergreifender Ausschuss der US-Regierung zur Kontrolle von Auslandsinvestitionen.

In Einklang mit der inzwischen vorherrschenden Lehrmeinung hat China seinen Kapitalverkehr graduell (anstatt abrupt) liberalisiert. Der Restriktionsindex der OECD ermittelt Eigentumshindernisse, Genehmigungsbarrieren, Personalvorschriften und weitere Restriktionen wie auf Landerwerb und Gewinnrückführungen.  Seit 2005 misst dieser Index, der von 0 (völlig offen) bis 1 reicht (abgeschottet),  einen Rückgang von 0,56 bis auf zuletzt 0,38 Indexpunkte. Es ist auffällig, dass die Forderungen nach Reziprozität bei Firmenübernahmen zugenommen haben, obwohl der Restriktionsindex der OECD für China eine graduelle Öffnung anzeigt.

Deutschland, nicht China, hat in den letzten Jahren laut dem 20. Global Trade Alert (GTA) Bericht die Öffnung seiner Außenwirtschaft deutlich eingeschränkt. Protektions-Ranking der G20-Staaten – die Anzahl protektionistischer Maßnahmen seit dem ersten G20-Gipfel im November 2008 weist Deutschland Platz 6 von 20 zu. Im Gegensatz dazu haben es nur Argentinien und China unter den G20-Staaten unterlassen, den Protektionsgrad ihrer Außenwirtschaft in den Jahren 2015/16 zu verschärfen. Laut GTA-Bericht ist China von Deutschlands Protektionsmaßnahmen am meisten betroffen: Seit November 2008 wurde China durch Deutschland mit mehr als 60 Protektionsmaßnahmen überzogen. Bundeswirtschaftsminister Gabriels retroaktive Rücknahme einer Übernahmeerlaubnis ist auch kompatibel mit einer weiteren Beobachtung des GTA-Berichts: Der wirtschaftspolitische Unsicherheitsindex diagnostiziert für Deutschland eine seit 2008 noch nie gemessene Erratik in der Periode 2015-16.

Seitdem Adam Smith seinen Wohlstand der Nationen im Jahr 1776 veröffentlichte, hat die vorherrschende Lehrmeinung die unilaterale Öffnung der reziproken Liberalisierung vorgezogen. Der SVR begründet sein Plädoyer für offene Kapitalmärkte auch im Hinblick auf chinesische Staatsunternehmen mit dem Theorem des „Free Trade for One“. Es kann allerding mit einem von Henning Klodt vorgestellten Handelsmodell gezeigt werden, dass ein genereller Unilateralismus schaden kann.

Das Handelsmodell identifiziert drei Bedingungen, die gleichzeitig vorliegen müssen, damit Deutschland ein Schaden durch ausländische Firmenaufkäufe erwächst:

  • Die Übernahmen lösen einen Technologietransfer aus,
  • verschlechtern die Austauschraten des Deutschlands und
  • Deutschland war Nettoausfuhrland in der Branche des übernommenen Unternehmens.

Regelgebundene Zulassungsverfahren für Unternehmenskäufe durch das Ausland sollten sicherstellen, dass diese drei Bedingungen alle vorhanden sind, bevor eine Untersagung ins Auge gefasst wird. Diese Bedingungen vermeiden auch Diskriminierungen bestimmter Staaten wie China, folglich auch willkürliche Staatseingriffe und handelspolitische Zerwürfnisse. Die bilaterale Beurteilung von Chinas kommerzieller Fairness verlottert leicht zu wohlfeiler Selbstgerechtigkeit. Die Strategie des tit-for-tat, die bei Deutschlands  Politikern und Lobbyisten derzeit viel Anklang findet, wird leicht durch protektionistische Kräfte gekapert. Mit der Globalisierung seit kurzem auf dem Rückzug, sollte im Zweifel der unilateralen Offenheit der Vorzug gegeben werden.

Vorsprung durch Technik: Antworten auf chinesische Übernahmen

 

Helmut Reisen, 16.Juni 2016

Wie auch andernorts, kauft China derzeit fleißig deutsche Unternehmen auf, die seiner technologischen Erneuerung dienen. Vorsprung durch Technik, das wollen die Chinesen haben. Kunststoffmaschinen (Krauss Maffei), Baumaschinen (Putzmeister), Gabelstapler (Kion), Chipanlagen (Aixtron), Grafikelektroden (SGL Carbon) und nun Roboter (Kuka). Ein Sturm protektionistischer Reflexe begrüßt die chinesischen Übernahmen.  Nicht nur Politiker entrüsten sich (EU-Wettbewerbskommissar Guenther Oettinger, Wirtschaftsminister Sigmar Gabriel), sondern auch Professoren, beispielsweise der frühere IFO-Präsident Hans-Werner Sinn und Sebastian Heilmann, der Direktor des Mercator-Instituts für Chinastudien (Merics)[1].

Ähnliche Abwehrreflexe gab es bereits vor knapp zehn Jahren, als die gutfinanzierten Staatsfonds Chinas und anderer Schwellenländer mit Firmenaufkäufen begannen[2]. Während die Staatsfonds mit ihren Investitionen in erster Linie auf Diversifizierung ihres Anlageportefeuilles und auf höhere risikogewichtete Renditen abzielen, ist die derzeitige Welle chinesische Übernahmen schwieriger zu beurteilen.

China hat traditionell mehr Direktinvestitionen vom Ausland angenommen als im Ausland investiert (Tabelle 1). Seit etwa 2010 stagnieren allerdings die Zuflüsse nach China, da steigende Lohnstückkosten den Appeal des Standorts für  arbeitsintensive Hersteller gemindert haben. Seitdem haben die chinesischen Direktinvestitionen im Ausland geboomt; gleichzeitig zielen die Chinesen vermehrt auf hochentwickelte Volkswirtschaften statt auf wenig entwickelte Rohstoffnationen.

Tabelle 1: Chinas Direktinvestitionen – Umfang und Restriktionen

Jahr 2005 2010 2015
Zuflüsse, Mrd. US$ 104,1 243,7 249,9
Abflüsse, Mrd. US$ 13,7 58,0 187,8
Restriktionen (0 to 1) 0,56 0,42 0,38

Quelle: http://stats.oecd.org/Index.aspx?QueryId=64225#; http://stats.oecd.org/Index.aspx?datasetcode=FDIINDEX#

 

In Einklang mit der inzwischen vorherrschenden Lehrmeinung hat China seinen Kapitalverkehr graduell aber stetig liberalisiert. Der Restriktionsindex der OECD zeigt 1 für völlig geschlossenen Kapitalverkehr und O bei vollständig liberalisierter Investitionsordnung an. Der OECD-Index ermittelt Eigentumshindernisse, Genehmigungsbarrieren, Personalvorschriften und weitere Restriktionen wie auf Landerwerb und Gewinnrückführungen.  Seit 2005 misst dieser Index einen Rückgang von 0,56 bis auf zuletzt 0,38 Indexpunkte. Allerdings erlaubt China ausländischen Unternehmen immer noch keinen Alleinbesitz, sondern nur Beteiligungen (joint ventures).

 

Chinas staatlich gelenkte Industrie- und Technologiepolitik, welche durch Übernahmen auf Technologiesprünge abzielt, stellt  die europäische Wettbewerbspolitik und Investitionsfreiheit auch angesichts der Größe und Wirtschaftsverfassung Chinas vor neue industrie- und sicherheitspolitische Herausforderungen[3]. Besonders schwer wiegen nach meiner Einschätzung folgende Sorgen:

  • Asymmetrischer Marktzugang. Zwischen der EU und China herrschen ungleiche Wettbewerbsbedingungen. Das gilt besonders für Deutschland, das eine traditionell sehr offene Außenwirtschaftsverfassung hat. Mit einem Indexwert von nur 0,023 gehört Deutschland nach dem Restriktionsindex der OECD zu den weltweit offensten Ländern. Chinas Mindestanforderungen an die lokale Fertigung treffen mit über 60% die deutschen Unternehmen besonders da, wo sie Wettbewerbsvorteile haben: Kraftwerke; Wind- und Solarindustrie; Medizintechnik; Industrieroboter; und die Autoindustrie mitsamt der dazugehörigen Verbindungstechnologie.
  • Subventionen und geldwerte Begünstigung. Chinas global operierende Unternehmen genießen vielfältige Vergünstigungen durch staatliche Beihilfen der Regierung und der Provinzen. Der damit verbundene unfaire Wettbewerb zeigt sich besonders bei staatlicher Auftragsvergabe und beim verzerrten globalen Bieterwettbewerb.
  • Technologietransfer und industrielle Aushöhlung. Staatskontrollierte chinesische Unternehmen absorbieren durch Übernahmen technologische Kernkompetenzen, was zur Aushöhlung der industriellen Fertigungsbasis in Europa führen könnte. Die Erosion von Netzwerkvorteilen – besonders deutlich im Fall der deutschen Autozulieferer – könnte letztlich ganze Industriezweige und Standorte aussaugen.
  • Nationale Sicherheitsrisiken. Hier gelten die Befürchtungen besonders der Wehrindustrie und der Einschleusung, Überwachung und Sabotage. Das Außenwirtschaftsgesetz gibt allerdings der deutschen Regierung die Möglichkeit, den Verkauf von Unternehmen oder Firmenteilen an Interessenten außerhalb der EU zu beschränken, um die „wesentlichen Sicherheitsinteressen der Bundesrepublik Deutschland zu gewährleisten“. Gleiches gilt für die USA, dem das Komitee für Auslandsinvestitionen (CFIUS) ein Werkzeug zur Verhinderung von Übernahmen selbst in Drittländern (Syngenta) zur Verfügung stellt.

Solche Sorgen geben leicht Anlass zu verzerrenden und diskriminierenden nationalen Maßnahmen, da es kein internationales Abkommen für Direktinvestitionen gibt. Was protektionistische adhoc Antworten bremst, ist angesichts der Größe des chinesischen Marktes die Angst vor Vergeltungsmaßnahmen.

Aus volkswirtschaftlicher (statt industrielobbyistischer) Perspektive bieten die meisten chinesischen Übernahmen keinen Anlass für industriepolitische Interventionen. Ein wichtiges, aber weithin verkanntes,  Kriterium zur Erfassung der Wohlfahrtseffekte chinesischer Übernahmen liefert die Außenhandelstheorie: die Wirkung auf die Austauschraten[4]. Deutschlands Wohlfahrt ist durch Übernahmen mit Technologietransfer nicht berührt, solange sie die Austauschraten nicht beeinflussen – heute und morgen. So können Übernahmen mit Technologietransfer auch die Wohlfahrt im Empfängerland erhöhen, wenn sie Industriezweige mit kompetitiven Nachteilen und Nettoimportsalden betreffen: Da solche Importe infolge des Technologietransfers nach und der Fertigung in China billiger werden, verbessern sich Deutschlands Austauschraten. Das Gegenteil betrifft die Bereiche der Hochtechnologie, in denen Deutschland einen Wettbewerbsvorteil (Nettoexporte) aufweist. Das Kriterium der Austauschraten sollte in der Politik stärkere beachtung finden.

[1] Sebastian Heilmann (2016), “Europe needs tougher response to China’s state-led investments”, Financial Times, 9th June.

[2] Helmut Reisen, „Staatsfonds aus ökonomischer Sicht“, Die Volkswirtschaft Das Magazin für Wirtschaftspolitik 7/8-2008, S. 26-28..

[3] Eine ausführliche Diskussion zu diesen Fragen findet sich in Thilo Hanemann and Mikko Huotari (2015), “Chinese FDI in Europe and Germany: Preparing for a New Era of Chinese Capital”, Merics/Rhodium Group, Berlin.

[4] Henning Klodt (2008), „Müssen wir uns vor Staatsfonds schützen?“, Wirtschaftsdienst, Vol. 88, Heft. 3, S. 175-180, http://dx.doi.org/10.1007/s10273-008-0772-z.