Ist die neue deutsche Außenwirtschaftsverordnung ein sinnvolles Instrument gegen chinesische Auslandsinvestitionen?

MarketAccess

Autor: Thomas Bonschab, 14.08.2017

Am 12. Juni hat das Bundeskabinett beschlossen, die Außenwirtschaftsverordnung zu ändern, um deutschen Unternehmen mehr Schutz vor ausländischen Investoren zu geben. Auch wenn die neue Verordnung alle ausländischen Investoren trifft: sie soll ihre Wirkung in erster Linie in Richtung China entfalten. Schlüsseltechnologien, wie sie etwa bei den Unternehmen KUKA und Aixtron zu finden sind, sollen in Zukunft nicht einfach an chinesische Haie verfüttert werden.

Soweit die Intention. Sie ist ziemlich populär in diesen Tagen. Die European Chamber of Commerce in Peking mahnt schon länger, dass Chinas offensive Industriepolitik mit dem Programm „Made in China 2025“ eine Bedrohung v.a. für deutsche Technologieunternehmen darstellt. Das in Deutschland einflussreiche Mercator Institute for China Studies (MERICS) vertritt eine ähnliche Position, die deutschen Medien ohnehin. Die Kritik an China ist berechtigt. Und es ist auch nicht hilfreich, wenn die chinesische Regierung bei jeder Gelegenheit, und wider besseren Wissens, darauf pocht, dass „Made in China 2025“ inländische und ausländische Unternehmen gleichberechtigte Chancen biete. Das ist ein falsches Signal sowohl an die internationale Gemeinschaft als auch an die eigenen Unternehmen, die oft nicht so recht zu verstehen scheinen, warum sie im Ausland so kritisch beurteilt werden.

Aber leistet die neue Außenwirtschaftsverordnung in diesem Kontext einen wertvollen Beitrag? Eher nicht. Deutschland befindet sich in einem doppelten Wettbewerb mit China, zwischen Unternehmen und regulativen Systemen. In beiden Fällen bringt die neue Verordnung keinen Vorteil.

Wollen deutsche Unternehmen vor chinesischen Investoren geschützt werden?

Sicher haben viele deutsche Unternehmen die Befürchtung, dass ihr Wettbewerbsvorsprung im Rahmen des Technologietransfers einem Ausverkauf preisgegeben wird. Aber es lockt auch ein großer Markt in und mit China. In der Abwägung zwischen Opportunitäten und Risiken der Kooperation spielen die relative Unerfahrenheit chinesischer Unternehmen im internationalen Geschäft und die unterschiedlichen Unternehmenskulturen eine wichtige Rolle. Partner aus Frankreich, Großbritannien oder den USA sind einfach vertrauter und in der Regel markterfahrener.
Von Chinas 500 größten Unternehmen verfügt z.B. lediglich ein Fünftel über Erfahrungen im internationalen M&A Geschäft. Von den abertausenden mittelgroßen und kleineren Unternehmen (nach chinesischem Maßstab) nicht zu reden. Genau diese Unternehmen sind zentrale Akteure in der Modernisierung der eigenen Technologiebasis.

Dafür allerdings müssen chinesische Unternehmen auch tiefer in die Tasche greifen, wenn sie internationale Partnerschaften eingehen wollen. Ein im Herbst 2016 ausgestrahlter Fernsehbericht des China Business Network (der Shanghai Media Group zugehörig, der zweitgrößten Mediengruppe in China), der sich in den chinesischen Sozialmedien wie ein Lauffeuer verbreitete, liefert hierzu ein paar ernüchternde Zahlen. Wie zum Beispiel, dass westliche und andere asiatische Akteure in der Regel etwa 85% ihrer M&A-Versprechen einlösen können, während es chinesische Unternehmen gerade einmal auf 65% bringen. Der Bericht konstatiert, dass für chinesische Unternehmen eine Aufschlagsprämie von 10%-15% gegenüber Angeboten westlicher Wettbewerber einzurechnen ist.

Das ist noch die Sonnenseite. Relevant sind auch Erfahrungen, die deutsche mittelständische Technologieunternehmen mit chinesischen Interessenten gemacht haben, die ebenfalls aus dem Mittelstand kommen. Nicht selten wird hier geklagt über Vertragsbrüchigkeit, kalkulierte Fehlinformationen oder inakzeptable Unternehmenskulturen. Für den chinesischen mittelständischen M&A-Interessenten dürfte eine Aufschlagsprämie von 10%-15% daher noch schmeichelhaft sein. Die Prämie dürfte sich in den kommenden Jahren eher nach oben als nach unten, so lange die Risiken für westliche Unternehmen kaum überschaubar bleiben.

Kennzeichnend für diese Dynamik ist allerdings, dass der deutsche Privatsektor die chinesischen Auslandsinvestitionen ganz gut selbst zu regeln scheint. Geschäfte mit chinesischen Unternehmen kommen entweder gar nicht erst zustande oder sie sind mit einem marktorientierten Aufschlag versehen. Mittelfristig ist anzunehmen, dass chinesische Unternehmer, insbesondere in der zweiten Generation, das internationale Geschäft erlernen werden und ihre Aufschlagsprämie dadurch nach unten drücken. Die Politik ist hier nicht unbedingt gefragt, auch nicht eine neue Außenwirtschaftsverordnung.

Deutschland und China im Wettbewerb regulativer Systeme

Was also hat die deutsche Bundesregierung motiviert, eine neue Außenwirtschaftsverordnung zu erlassen? Wollte sie angesichts der technologischen Aufholjagd Chinas einfach handeln? Eine langfristige makroökonomische Sichtweise gegenüber den kurzfristigen privatwirtschaftlichen Interessen setzen?
Die gegenwärtige Wirtschaftspolitik der Bundesregierung vermittelt in dieser Frage eine gewisse Unübersichtlichkeit. Geht es um den neuen wirtschaftspolitischen Kurs der USA, will das Bundeswirtschaftsministerium an klaren Tönen nicht sparen. „Protektionismus schadet allen“, lässt Ministerin Zypries am 27.03.2017 in einem auf der Website ihres Ministeriums abgedruckten Interview verlauten. Auch auf dem Gipfel der G 20 in Hamburg wurde Einigkeit in dieser Frage, auch mit China, gegenüber dem globalisierungskritischen Kabinett von Donald Trump demonstriert.

Das ist die Botschaft an die USA. Mit Blick auf die Wirtschaftsbeziehungen zu China hat das BMWI allerdings mit der neuen Außenwirtschaftsverordnung ein ganz anderes Lehrbuch der Außenhandelstheorie aufgeschlagen. Interessant ist die Begründung, die auch aus den Federn der US-Behörden hätte stammen können. Es gehe bei der neuen Verordnung maßgeblich um die Sicherheit der Bundesrepublik. Um prüfen zu können, ob bei Unternehmensübernahmen Schlüsseltechnologien im Bereich der Sicherheit und Verteidigung betroffen sind, brauche man mehr Zeit, „um mehr Informationen einholen zu können“, so das BMWI.

Niemand würde ernsthaft bestreiten, dass es Industriebereiche gibt, die eine sicherheitspolitische Relevanz haben – gerade China macht mit solchen Begründungen extensiven Gebrauch und schottet damit seine Wirtschaf gegenüber internationalen Wettbewerb ab. Aber es ist fraglich, ob Deutschland mit den gleichen Mitteln vorgehen sollte.

Eine solche Verlängerung des Genehmigungsprozesses klingt harmloser als sie sich in der Praxis darstellen wird. Es ist keine Frage einer sauberen Formel, sondern der politischen Erwägung, welche Unternehmen sich in einem sensiblen Sicherheitsbereich bewegen. Mehr Zeit zur Informationssammlung bedeutet in diesem Kontext vor allem mehr Zeit für Lobbying von Interessensgruppen. Der naheliegende Referenzfall kommt hier ausgerechnet aus den USA. Das Committe on Foreign Investment in the US (CFIUS) steht sinnbildlich für eine Politisierung im Rahmen von Genehmigungsverfahren. Niemand kann in den USA mit Gewissheit sagen, wer hinter den Kulissen Einfluss auf die Entscheidungen nimmt und wer den Prozess beherrscht. Will sich die Bundesregierung etwa daran orientieren?

Dem Investitionsstandort Deutschland wird dies kaum förderlich sein. Auch kann bezweifelt werden, dass die neue Außenwirtschaftsverordnung tatsächlich der Stimme der Wirtschaft folgt, die sie zu schützen vorgibt. In der Vergangenheit haben Unternehmen und Unternehmensverbände eher danach gerufen, gerade im Fall von China mehr Druck auf die Regierung vor Ort zur Marktöffnung auszuüben. Nicht aber nach dem Aufbau von neuen Hürden in Deutschland. Anders formuliert: Es geht um die Durchsetzung von mehr Wettbewerb in China, nicht um ein foreign investment review, die Verschärfung des regulativen Rahmens in Deutschland.

Chinesische Investoren erobern den globalen Markt ohnehin in einer anderen Form als oft in der Politik thematisiert wird. Eine aktuelle Studie des Beratungsunternehmens McKinsey setzt sich mit einigen dieser Missverständnisse auseinander. Chinesische Investoren folgen weder einem Strategieplan von Parteistrategen in Pekinger Hinterzimmern, noch stehen ihnen gigantische Summen an billigem Kapital zur Verfügung, das sie wie im Spielcasino auf die Märkte werfen können. Die Studie zeigt auch, dass ein Großteil der M&A-Aktivitäten durch eine Mischfinanzierung von chinesischen und internationalen Kapitalgebern zustande kommt. Internationale Investmentbanken wie J.P. Morgan und Goldman Sachs verdienen nicht schlecht an dem „Going Out“ chinesischer Firmen.

Bilaterale Dialoge intensivieren und kritischer gestalten

Mit einer Erschwerung chinesischer – und anderer – Investitionen in Deutschland über die neue Außenwirtschaftsverordnung ist nicht geholfen. Die chinesische Gesellschaft wird sich so oder so Technologien aneignen, die sie unabhängig macht und dauerhaft aus dem Staus eines Entwicklungslandes befreien. Das sollte man eigentlich begrüßen

Der politische Dialog hat gerade in diesen Tagen eine besondere Bedeutung. Nachdem TTP und TTIP mehr oder weniger gescheitert sind und nach dem Brexit auch die EU geschwächt ist, spielen bilaterale Dialog wieder eine wachsende Bedeutung. Eine hartnäckige Auseinandersetzung etwa zu den bislang kläglichen Versuchen der chinesischen Regierung, eine akzeptable Negativliste für internationale Investitionen einzuführen. Eine sichtbare Positionierung deutscher Wirtschaftsinteressen in der Großinitiative „One Belt, One Road“. Oder ein kritischer Dialog, der das unerfahrene Vorgehen vieler chinesischer Unternehmen nicht nur anklagt, sondern im Rahmen eines gemeinsamen Programms China dabei hilft, internationale Unternehmenspartnerschaften in beiderseitigem Interesse zu gestalten, statt lokale Ressourcen in den vielen aussichtslosen deutsch-chinesischen Industrieparks zu verbrennen.

Die chinesische Regierung provoziert mit ihrer immer offensiver werdenden Industriepolitik Reaktionen. Die deutsche Bundesregierung hat sich mit der neuen Außenwirtschaftsverordnung zu einem Schritt entschlossen, der durchaus im Sinne des gegenwärtigen Kurses der US-Regierung liegt und eine Politisierung des Genehmigungsverfahrens für Auslandsinvestitionen ermöglicht. Das wird dem deutschen Investitionsstandort langfristig vermutlich mehr schaden als nutzen. Zu einer Beschleunigung der Marktöffnung in China und einer Chancengleichheit für deutsche Unternehmen in China dürfte die Verordnung wenig beitragen.

Die deutsche Regierung will offenbar demonstrieren, dass sie angesichts der offensiven Industriepolitik Chinas nicht Naivität zeigt. Die neue Außenwirtschaftsverordnung wirkt in diesem Rahmen aber eher misslungen, zumal der Verweis auf die sicherheitspolitischen Belange Zweifel aufwirft. Vor allem aber bringt die neue Verordnung mit sich, den eigenen Investitionsstandort zu schwächen.

Lesen Sie hier in PDF: Blog_Außenwirtschaftsverordnung

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The many plans of German Africa policy. Is it moving forwards?

Anfang 2017 059

download pdf: The many plans German Africa policy

Robert Kappel

Yet another plan, and another plan, so many plans – the various German ministries have been highly active, publicly presenting four different Africa concepts within a five-month period; all of which have to be harmonised for the G20 summit in July, 2017. In Hamburg Chancellor Merkel will look to convince the G20 countries of the need for a new Africa policy. Only the German government has several Africa plans, which are far reaching and not necessarily compatible. The four plans are the BMZ’s so-called Marshall Plan, BMF-coordinated Compact with Africa, the BMWi’s Pro! Africa initiative, and the Bundesregierung with African Economic Development – Challenges and Options.

The BMWi wants to base the implementation of its Pro! Africa initiative on deeper cooperation and more private-sector engagement and to create more employment prospects. Among other things, it will look to make Hermes guarantees – which the federal government uses to secure export credit – more attractive. It also envisages the expansion of the Chamber of Foreign Trade and the promotion of company-based training through a technical staff scheme and has plans for a start-up financing fund, which will facilitate networking between local entrepreneurs in selected African cities and German businesses. Generally, the BMWi catalogue aims at promoting German investors in Africa. From 2018, EUR 100 million should be available for implementing the catalogue of measures – though this sum has not yet been accounted for in the budget. There is possibly the idea that the BMWi is now also active in development cooperation and that money can be transferred from the BMZ to the BMWi since Pro! Africa wants to take on duties currently performed by the BMZ. Because the BMZ is extremely unlikely to agree to such a transfer, the BMWi will have to wait until the government is reorganised and then take up the fight with the BMZ over the transfer of money. Thus, the Pro! Africa initiative is more so a concept which was written for the well-intentioned public, but its implementation will have to wait.

The Compact with Africa is the only document which has already been formulated for the G20 summit. Thanks to the skill of the IMF, the World Bank, the African Development Bank, and the finance minister’s Sherpa this concept, agreed on by the G20 finance ministers, can go into the G20 summit preparations at an early stage and has been made public. The Compact with Africa deserves the name ‚concept paper‘, because it focuses on the fundamental challenges faced by the continent of Africa (and not primarily on the interests of the G20 countries). It asks how development in Africa can progress, how investment in Africa can be increased, how growth can be sustainably promoted through infrastructure development. The Compact with Africa examines three basic lines of argumentation and in its macro-economic part reads like an old edition of the structural adjustment programmes of the 1990s. Its business framework identifies the most important obstacles to business development in Africa as well as measures to eliminate them. Its financial framework deals with how to mobilise private financing for the infrastructure measures.

Table 1: Who does what in German Africa policy

Chancellor German G20 Africa paper
Federal government – The Federal Government Policy Guidelines for Africa (2014)

– Wirtschaftliche Entwicklung Afrikas – Herausforderungen und Optionen (June 2017)

The 2014 resolution is an important document on uniform German action on the African continent, which was largely development-cooperation heavy and will not be further pursued through the new initiative.

The 2017 document is on promotion of German investment.

BMF Compact with Africa (2017) Coordinated the Compact with Africa – a comprehensive document geared towards infrastructure and investment – with the G20 finance minister, which was drafted by the AfDB, IMF, and World Bank Group
BMZ Marshall Plan with Africa (2017)

 

Drafted a comprehensive document with a broad measures catalogue, covering all areas of development cooperation, without additional funding sources; BMZ has large degree of influence due to extensive budget and implementing organisation; should have a coordinating roll but is increasingly losing its influence since the Foreign Office, BMF, BMU and BMWi are playing an increasingly political role in the large institutions
BMWi Pro! Africa: Promoting the prospects, taking the opportunities, strengthening the economies (2017) Document on the promotion of German investments; no reference to future EU trade policy with the ACP countries (post-Cotonou)
Foreign Office The Federal Government’s Strategy for Africa (2011) Rather low-key in public discourse
BMBF The Africa Strategy 2014–2018. Africa as a Partner in Education and Research (2014) Bilateral cooperation in science and technology
CDU/CSU Group Policy Paper on Africa (2016) Concept papers; numerous events on German Africa policy
SPD Group A progressive policy towards Africa – African countries as global partners (2016) Concept papers; numerous events on German Africa policy
Political foundations Individual documents Numerous events with the participation of African institutes; conceptional preliminary work for parties
BDI/DIHK Außenwirtschaftsförderung und Entwicklungszusammenarbeit stärker verzahnen (Enhancing external aid and development cooperation) (2017) Lobbying; influential in the BMZ, BMWi, BMF, and Federal Chancellery
Sub-Saharan Africa Initiative of German Business (SAFRI) Lobbying; events on the promotion of the German economy in African; links to African institutions.
German Africa Foundation (DAS) Numerous events in cooperation with parties and foundations
German Development Institute (DIE/GDI) Numerous publications on Africa, the Marshall Plan and the Compact with Africa, and the G20 Blogs on Africa and the G20 summit;

G20 Policy Research Group, which accompanies the G20 process through research, policy advice, and training; coordinates the T20 think-tank network together with the Kiel Institute for World Economy

GIGA German Institute of Global and Area Studies, Hamburg Publications on the Marshall Plan and the Compact with Africa Events on Africa poltics and the situation in Africa
German Institute for International and Security Affairs, SWP, Berlin Publications on the Marshall Plan­ Events on Africa policy and the situation in Africa
Kreditanstalt für Wiederaufbau High-level events on the Compact with Africa
Federal Academy for Security Policy (BAKS) Events on Africa policy

Sources: CDU/CSU Fraktion im Deutschen Bundestag (2016), Afrika-Politik. Beschluss vom 15. März 2016. www.cducsu.de/sites/default/files/2016-03-15_positionspapier_afrika_002.pdf; SPD (2016), Progressive Afrikapolitik – Die Staaten Afrikas als globale Partner. Positionspapier der SPD-Bundestagsfraktion, http://www.spdfraktion.de/system/files/documents/positionspapier-progressive-afrikapolitik-20092016.pdf ; Bundesregierung (2014), http://www.bundesregierung.de/Content/DE/_Anlagen/2014/05/2014-05-21-afrikapolitische-leitlinien.pdf?__blob=publicationFile&v=1; BDI und DIHK (2017), Außenwirtschaftsförderung und Entwicklungszusammenarbeit stärker verzahnen, Berlin.

 

The Marshall Plan with Africa aims to jointly develop an agenda with the countries of Africa. However, as no African states participated in the plan’s conceptual development, it has hitherto been a ‚plan for Africa‘, showing how the BMZ intends to contribute to sustainable economic growth. The plan pays little attention to the level of diversity on the continent. It is important to develop a joint strategy with individual countries or groups of countries that reflects the varying speeds at which changes are occurring. This, however, is inadequately reflected in the plan. When the BMZ presented the Marshall Plan in March 2017, one might have thought it would spark an intensive discussion leading to the development of a uniform African policy for the entire federal government. So far, however, there is little evidence of that. Nevertheless, one trend is the shift in importance towards the BMF (and thus the G20 finance minister) and the BMWi, which wants a part of the ODA cake.

What can be said about these various proposals?

  1. The quintessence of all the plans is that there is hardly any money left for the respective institutions; therefore, the BMZ, the Foreign Office, and the BMWi are making plans without further funding. In order to implement the Marshall Plan (which is in any case impossible due to the large number of measures required), the BMZ must redeploy funds, which is a process that normally takes years. Thus, the BMZ must wait until September 2017 for the decisions of the new government; in the meantime nothing will change.
  2. The multitude of papers and the various interests they express point to a hidden increase in power for certain actors. The BMZ, however, is being weakened due to (1) the discontinuation of the traditional development cooperation model and (2) the fact that the Foreign Office and the BMWi want more money for their activities, which can only come from the BMZ and might even be recognised as ODA.
  3. Chancellor Adenauer’s once-enforced rule of conducting international cooperation activities through a single ministry, the BMZ, is being further undermined.
  4. There has been a shift within cooperation towards more foreign trade, investment, education cooperation, and security policy.
  5. In principle, the documents follow a clear path, but it should not lead to the erosion of international standards. Thus, in the BMWi’s documents and the Compact with Africa there is absolutely no mention of the climate agreement or the Sustainable Goals. Such a context requires the engagement of political foundations and NGOs, which have hitherto had a minor role in the discourse.
  6. It may also be the case that election campaigns are looming. For example, the BMWi’s late attempt to influence Germany’s Africa agenda through Minister Zypris was certainly motivated by election purposes. Moreover, the high-profile activities of the development minister, Gerd Müller, are also probably aimed at the electorate.

Literature

Blogs of the German Development Institute (GDI). Deutsches Instituts für Entwicklungspolitik (DIE) Africa Alliances blog: http://blogs.die-gdi.de/en/africaalliances/

Blog Weltneuvermessung https://weltneuvermessung.wordpress.com/

Kappel, Robert, Birte Pfeiffer and Helmut Reisen (2017), Compact with Africa: Fostering Private Long-Term Investment, Bonn: DIE, Discussion Paper 13.2017. https://www.die-gdi.de/discussion-paper/article/compact-with-africa-fostering-private-long-term-investment-in-africa/

Kappel, Robert and Helmut Reisen (2017), The G20 »Compact with Africa« Unsuitable for African Low-Income Countries, Berlin: FES. http://library.fes.de/pdf-files/iez/13441.pdf

Kappel, Robert (2017), New Horizons for Germany’s Africa Policy, GIGA Working Paper 303, Hamburg: GIGA. https://www.giga-hamburg.de/de/system/files/publications/wp303_kappel.pdf