Investitionen per se schaffen keine Jobs
Kommentar Marshallplan Afrika
Theo Rauch, 17.5.2017
„Vorfahrt für Jobs“ ist ein zentrales Motto der BMZ-Eckpunkte für einen Marshallplan mit Afrika (S. 5). Folglich wird das Feld „Wirtschaft, Handel und Beschäftigung“ als erste der drei Säulen des Plans benannt (S. 16). Dem Grundsatz „wir lassen niemanden zurück“ (S. 6) folgend geht es um nicht weniger als darum, jährlich 20 Millionen neue Arbeitsplätze zu schaffen (S. 16). Dieser dezidierte Fokus auf Jobs bzw. Einkommensmöglichkeiten für die Masse der Arbeitsuchenden ist richtig und wichtig. Auf diesem Feld hat die Entwicklungszusammenarbeit in den vergangenen Jahrzehnten weitgehend versagt. Inwieweit das daran lag, dass sie dieser Herausforderung zu wenig Aufmerksamkeit widmete oder daran, dass sie nicht über die geeigneten Instrumente hierfür verfügte, darüber lässt sich streiten. Wahrscheinlich bedingte das eine das andere. Fest steht aber, dass jene Länder, die diese Herausforderung erfolgreich bewältigt haben, die ostasiatischen Tigerstaaten, allen voran China, Südkorea und Taiwan dies weitgehend ohne Entwicklungszusammenarbeit geschafft haben.
Zentraler Ansatzpunkt des Marshallplans bei der Schaffung der Jobs (bzw. Einkommensmöglichkeiten – es geht ja nicht nur um formelle Beschäftigungsverhältnisse) – sind Investitionen der privaten Wirtschaft. Dass nur diese auf Dauer Jobs schaffen kann (S.5) erscheint auf den ersten Blick plausibel, insbesondere wenn man die eklatanten Fehlschläge staatlicher Industriebetriebe in Afrika in Betracht zieht. Bei näherer Betrachtung, d.h. wenn man auch die hundert Millionen kleinbäuerlicher und kleingewerblicher Produzentinnen und Produzenten in Afrika unter „Privatwirtschaft“ subsummiert, wird die Frage nach der Rolle privatwirtschaftlicher Investitionen und der zu schaffenden staatlichen Rahmenbedingungen etwas komplizierter.
Das Kernstück des Marshallplans, die breitenwirksame Schaffung von Jobs beruht also auf der zentralen Annahme, dass Privatinvestitionen Arbeitsplätze / Einkommensmöglichkeiten schaffen. Das Beispiel Rationalisierungsinvestitionen, etwa bei der Privatisierung von öffentlichen Unternehmen zeigt, dass sie das durchaus nicht immer tun. Neuinvestitionen schaffen zwar Arbeitsplätze. Worauf es aber ankommt ist, dass sie mehr Arbeitsplätze/ Einkommensmöglichkeiten schaffen als sie vernichten. Wer Jobs für die Mehrzahl schaffen will, muss also auf den Netto-Arbeitsplatzeffekt achten. Berichtet wird aber bei staatlich geförderten Investitionen (DEG etc.) immer nur über den Brutto-Arbeitsplatzeffekt: Ein landwirtschaftlicher Großbetrieb eines Agrarinvestors in Tansania berichtet über 100 Vollzeit-Arbeitsplätze und 250 saisonale Taglöhner-Beschäftigungsverhältnisse; über die Zahl der vom Land und den Einkommensmöglichkeiten verdrängten kleinbäuerlichen Betriebe erfährt man nichts. Ein Schreinerei-Großbetrieb mag 50 feste Arbeitsplätze schaffen, aber 500 Existenzmöglichkeiten von saisonalen Teilzeit-Schreinern wegkonkurrieren. Eine Erntemaschine mag die Modernisierungsbestrebungen von 30 Kartoffelbauern zugute kommen, aber 300 Erntehelfern einen wichtigen Teil ihres Einkommensportfolios wegnehmen. Aus makro-ökonomischer Perspektive lässt sich feststellen, dass auch in Perioden dynamischen globalen Wachstums aufgrund des globalen Standort- und Rationalisierungswettbewerbs Rationalisierungswettbewerbs etwa genauso viele Arbeitsplätze geschaffen wie vernichtet werden. Ein Phänomen, das in fast allen afrikanischen Ländern als „job-less-growth“ beklagt wird. Die Annahme Investitionen schaffen Jobs / Einkommensmöglichkeiten kann also in dieser Allgemeinheit nicht empirisch bestätigt werden. Es kommt auf die Art der Investition, auf den Netto-Beschäftigungseffekt an. Maßgeblich hierfür sind vor allem zwei Faktoren: Zum einen darauf, ob es sich um Investitionen in neuen Sektoren handelt, die Importe ersetzen oder bei exportorientierten Wertschöpfungsketten zusätzliche Wertschöpfungsschritte ins eigene Land bringen oder ob diese bereits vorhandene lokale Produktionszweige ersetzen. Zum andern kommt es auf die Arbeitsintensität der Technologie an: In welchen Bereichen können arbeitsintensive Technologien[1] international wettbewerbsfähig sein bzw. werden. Es geht also um eine sehr gezielte Investitionsförderpolitik, wenn man mehr Jobs schaffen als vernichten will. Davon ist im Marshallplan nichts zu erkennen.
All diese Aussagen sind keine akademischen Konstrukte, sondern Ergebnis – zum Teil leidvoller, zum Teil aber auch positiver – Erfahrungen aus fünf Jahrzehnten Entwicklungszusammenarbeit. Dass derartige Erfahrungen, „lessons learnt“, im Marshallplan überhaupt nicht zur Kenntnis genommen wurden kann nur dazu führen, dass die alten Fehler wiederholt oder – bestenfalls – das Rad neu erfunden wird[2]. Womit der nächste Fehlschlag vorprogrammiert wäre.
Insofern halte ich die Frage der anzustrebenden gezielten Investitionsförderpolitik auch nicht für eine irgendwann später mal fällige Differenzierung der Debatte, sondern für den entscheidenden Aspekt zur meist sehr schwarz-weiß diskutierten Frage, ob Privatinvestitionen entwicklungsfördernd sind.
Fußnoten
[1] Hinzu kommt die schön klingende Forderung nach „decent“ Jobs für die Jugend, die letzte Woche bei der Rural Future Tagung immer wieder proklamiert wurde. Wobei sich wohl niemand Gedanken machte über das Spannungsverhältnis zwischen Qualität und Quantität. Oft besteht ja die Wahl nur zwischen Technologien, die 10 „decent jobs“ zu 5 $ / Tag oder aber 100 „Sweat“ Jobs zu 2 $/ Tag schaffen und dabei diejenigen, die nicht in den Genuss der decent jobs kommen brotlos machen.
[2] Den anderen Erfahrungsschatz, den es zu analysieren gäbe wäre, warum internationale Investoren – sei es aus Deutschland oder aus China – immer wieder zwar gerne in den Rohstoffsektor (inkl. Land, Forst), in den Handel und in die Übernahme öffentliche Dienstleistungsbetriebe investieren, warum aber – trotz Niebels einschlägiger Initiativen – deutsche Mittelständische Betriebe nicht in das „tradables“ produzierenden – also internationaler Konkurrenz ausgesetzte – verarbeitende Gewerbe in SSA investieren. auch diesbezgl. fürchte ich, dass der Marshallplan auf einer Killer Assumption beruht.
Professor Dr. Theo Rauch ist Dipl. Volkswirt und Honorarprofessor am Zentrum für Entwicklungsländer-Forschung des Geographischen Instituts der FU Berlin.
Er hat im Rahmen eines BMZ-finanzierten Forschungsprojektes des Seminars für Ländliche Entwicklung (HU Berlin) an einer Studie zum Ländlichen Strukturwandel in Subsahara Afrika mitgearbeitet und war seit 1977 über viele Jahre in der entwicklungspolitischen Praxis im Bereich der ländlichen Entwicklung in verschiedenen afrikanischen Ländern tätig.
Literaturhinweise:
zum Marshallplan zahlreiche Blogbeiträge auf Weltneuvermessung: https://wordpress.com/posts/my/weltneuvermessung.wordpress.com
T20 Blog of German Development Institute, Bonn
